상업지역에서 주상복합건물의 과다 공급
외환위기 이후 서울의 토지이용에서 눈에 띠는 변화는 주상복합건물의 현저한 증가이다. 1990∼2010년 상반기까지 상업지역에서만 193건의 건물에 42,000여 세대의 주택이 공급되었는데, 이는 경기 활성화를 위해 부동산 규제가 대폭 완화되었기 때문이다. 주상복합건물은 주로 지역중심지와 외곽의 상업지역에서 고층고밀로 건립되고 있다. 이로 인해 상업·업무공간이 잠식되는 것은 물론 기반시설의 부족과 경관 문제를 야기하고 있다. 주상복합건물의 주거비율은 평균 63%이지만, 80% 이상인 경우도 30%나 된다. 그러나 높은 주거비율에도 불구하고 주택공급은 제한적이다. 대부분 사업승인을 적용받지 않기 위해 300세대 미만으로, 절반 정도가 115㎡ 이상의 대형 주택으로 공급되기 때문이다. 이와 같은 역작용에도 불구하고, 주상복합건물에 대한 체계적인 관리방안은 아직까지 마련되지 않고 있다.

중심기능 육성을 전제로 한 외국의 중심지 및 상업지역 관리
외국 대도시들은 중심기능 육성을 전제로 중심지와 상업지역을 관리하고 있다. 뉴욕은 상업지역을 세밀하게 구분하여 용도와 밀도를 관리하고 있으며, 상업지역이 주거용도로 활용될 경우 해당 상업지역의 특성과 여건에 맞는 주거지역의 용적률(Residential District Equivalent)을 적용한다. 도쿄의 경우에는 도심·부도심·신거점 등 중심지별로 상업, 문화·교류, 생활지원 및 산업지원시설 등의 육성용도를 설정하고, 인센티브를 통해 육성용도를 유도하고 있다. 한편, 요코하마시는 도심기능 유도지구를 지정하여 도심부에 고층아파트가 무분별하게 건립되는 것을 제어하고 있다. 지구내 업무핵인 업무·상업 유도지구에서는 주거 입지를 허용하지 않고 있으며, 그 주변의 상주(商住) 공존지구에서는 주거 용적의 상한을 300%로 하고, 유도기능 도입시 그에 상응하는 주거 인센티브를 부여하고 있다.

중심지 위계별 상업지역 육성 및 주상복합건물의 계획적 관리
주상복합건물의 계획적 관리를 위해서는 중심지 위계별 상업지역 육성방안과 주상복합건물에 대한 체계적인 관리방안이 필요하다. 중심지 위계에 따라 상업지역 육성전략을 수립하고 이와 더불어 주거 기능을 보완적으로 도입하는 원칙에 대한 공감대가 우선 마련될 필요가 있다. 좀더 세부적으로는 첫째, 중심지별 육성 전략을 수립하여 육성 용도를 설정하고, 중심지 특성과 여건에 따라 주거 비율을 차등 적용하는 방안이 필요하다. 둘째, 주상복합건물에 대한 법적 정의를 분명하게 하고, 사업승인 예외 요건을 강화할 필요가 있으며, 중소형 주택의 공급을 촉진하도록 관련규정을 개정한다. 셋째, 용도용적제의 운영방식을 개선하여 상업지역에서 주거 용도 도입시 용적률 상한을 설정하고, 육성용도 도입시 인센티브를 부여하는 방안을 검토한다.