서울, 지진에 안심할 수 없어... 재난피해
최소화 위한 비상도로망 지정·관리방안 제시
서울, 지진 등 광역적 재난 발생에 대비한 비상도로망 도입이 필요한 때
서울시는 2016년 5월 수립한 「지진방재종합계획(2016~2020)」에 따라 주요 시설물의 내진성능을 개선하고 시민 대피교육 및 훈련을 실시하는 등 도시의 대응력을 향상해 나가고 있다. 그러나 서울의 지진방재력을 지진방재선진국 수준까지 끌어올리기 위해서는 해외의 지진피해사례를 반면교사로 삼아 구조·구급체계도 강화되어야 한다. 해외 지진사례에서는 건축물과 시설물의 붕괴에 기인한 피해도 문제였지만, 도로기능의 저하/유실로 방재자원의 신속한 현장 접근 지연, 이동경로 확보 곤란 등으로 피해가 확대된 사례가 다수 있다. 일례로, 일본 고베대지진(1995.1.17) 발생 시 전국에서 구조대가 급파되었으나, 극심한 도로정체로 인해 원활한 구조·구급활동이 이루어지지 못하여 지진 발생 5시간 이후 사망자가 477명에 달할 정도로 피해가 확대된 바 있다. 해외에서는 이러한 2차 피해 최소화를 위해 긴급수송로(비상도로)를 지정해 재난 시 소방차, 구급차 등의 특수목적 차량에 대해 통행우선권을 부여하고 있으나, 국내는 재난 상황에 따라 즉흥적으로 지정·운영하고 있는 실정으로, 신속한 구조·구급활동을 위한 비상도로망 구축이 시급한 때이다.
市 소방공무원 현장 이동·접근 어려움 호소, 비상도로망 지정 요구 높아
재난·사고 대응 시 현재의 문제점과 보다 효율적인 구조·구급 활동을 위한 도로 활용성 제고 방향을 알아보기 위해 市 소방공무원 대상 설문조사를 실시하였고, 주요 결과는 다음과 같다. 먼저, 재난·사고 대응 작전 수행 시 가장 큰 문제점은 ‘현장으로의 신속한 이동 및 접근(66%)’ > ‘방재인력 부족(22.8%)’ > ‘통신장비/체계 부족(5.7%)’인 것으로 나타났다. 특히 현장 컨트롤타워인 소방재난본부 소속 소방공무원 전원이 ‘현장으로의 신속한 이동 및 접근’을 선택한 점이 주목할 만하다. 그리고 재난사고 발생지점으로 이동 시 69.7%가 지연 경험, 47.8%는 이동 중 사고 경험이 있다고 하였다. 또한, 주요지연 원인으로는 복수응답 기준 ‘교통 체증(76.9%)’과 ‘불법 주차(72.3%)’ 및 도로 폭 협소(63.2%)인 것으로 나타났고, ‘길 터주기 비협조(37.2%)’와 같은 시민 참여 부족에 대한 의견도 있었다.
한편, 비상도로 정착을 위해 복수응답 기준 ‘이동을 보호하는 법·제도(73.0%)’ > ‘시민교육·홍보(57.8%)’ > ‘경찰청 등 유관기관의 협조체계(43.0%)’ > ‘구조·구급 도로지정 및 이를 알리는 교통표지판 부착(36.6%)’이 필요하며, 특히 소방업무경력이 길수록 ‘구조·구급 도로지정 및 표지판 부착’이 우선적으로 필요한 것으로 조사되었다.
국내 비상도로 개념 및 지정 방법 부재, 과학적 분석기반의 구체적인 지정 방법 제시
국내에서는 비상도로망이 긴급교통로, 방재도로, 방재경로 등 다양한 용어로 혼용되어 사용되고 있고 개념 또한 정립되어 있지 않다. 이에 비상도로망을 지진 발생 시 소방서, 병원 등의 거점에서 피해지역으로 신속한 방재자원의 이동로로 정의하였으며 기능과 속성 측면에서 아래와 같이 정립하였다.
･ 의미 : 지진 발생 시, 구청, 소방서, 병원 등의 거점에서 방재자원의 신속한 현장 이동을 위해 도시가 관리·운영하는 도로
･ 속성 : 재난 상황에서의 구조, 구급이동 시 도로의 기본 기능인 이동성이 지속되고 현장 접근성이 높아야 함
･ 기능 : 구조·구급 관련 방재자원의 현장 집결시간 최소화
다만, 지진 발생 시 신속한 대응만을 목적으로 모든 도로가 지정된다면 일반 차량의 통행이 과도하게 제한될 수 있다. 따라서 지진 취약지역 및 방재자원 위치에 따라 어떠한 도로가 지정되어야 할지, 일반차량의 통행을 고려해 노선은 어떻게 지정되어야 하는지 등이 종합적으로 고려되어야 한다. 이 과정은 데이터에 근거한 객관적 분석이 요구되며 이를 위한 단계별 지정 방법은 아래 그림과 같다.
먼저 비상도로 지정을 위해서는 우선적으로 미래에 발생하게 될 지진의 규모와 피해반경을 분석하여 도시의 지진환경을 예측하여야 한다. 지진 규모의 경우 과거 서울에 큰피해를 가져다준 역사지진 사례(1518년도 진도 7~12)와 최근 발생한 경주(M5.8), 그리고 포항지진(M5.4)을 근거로 6.0 이하로 설정하였다. 한편, 지진피해 반경은 일본의 지진피해 사례를 근거로 분석하였으며 진앙지에서 6~13㎞ 범위로 도출되었다.
사람과 시설물, 지반 등이 복합적으로 연결되어 있는 도시는 지진 발생 시 구역별로 지진동의 크기나 건축물의 저항력 등이 달라 피해위험도가 상이하다. 또한, 방재자원의 위치와 접근성 등에 따라 재난대응의 수준도 다르다. 이러한 위험도와 대응력의 평가는 도시의 취약구역과 비상도로망 위치 선정 시 객관적 근거로 활용될 수 있으며, 표에 나타낸 바와 같은 정량적 평가지표를 마련하였다. 평가는 지반, 인구, 시설물 등 직접적 피해대상뿐만 아니라 소방시설 도달시간 등의 대응력을 판단하기 위한 총 17개 기준으로 이루어진다.
최적의 비상도로 선정을 위해서는 전체 도시에 분포되어 있는 도로를 파악하고 기능적 특성을 고려하여 후보군을 선정할 필요가 있다. 이를 위해 버스전용차로(BRT) 시행도로, 도시고속화도로, 간선도로 등 복잡하게 얽혀 있는 도로를 기능별로 분류한 후, 버스전용차로제 시행 노선 여부, 왕복 차로 수, 설계속도, 교통량 등의 특성을 분석하여 비상도로 후보군이 도출된다.
최종적으로 비상도로 후보군과 앞서 분석된 구역별 위험도 결과가 더해져 피해 위험이 높은 지역으로 대응자원이 신속히 이동될 수 있는 최적의 비상도로망이 선정된다. 다만 이 과정에서 버스전용차로 단절 구간과의 연결성, 외곽순환도로와의 연결성, 피해지역간 연결성 또한 함께 고려되어야 한다.
지진 취약지역 곳곳으로 신속한 방재자원 이동로 구성, 서울형 비상도로망 도출
서울을 대상으로 앞서 제시된 과학적 분석절차에 따라 비상도로망을 지정하였다. 비상도로망은 피해위험이 높게 예상되는 구역으로 응급·소방시설과 같은 대응자원이 이동되는 노선이므로, 위험도와 대응력의 정량적 평가를 통해 지정이 필요한 위치를 판단할 수 있다. 이를 위해 표에 나타낸 10개 대상의 평가로부터 위험도와 대응력을 300×300m 구역별로 산출하였고, 그 결과를 5개 등급으로 구분하여 지도상에 나타냈다. 등급이 높을수록 위험구역과 대응자원이 밀집된 지역으로서 비상도로망 지정 수요가 높은 구역임을 의미한다.
서울의 주요 평가결과를 보면 지진 발생 시 토사층이 상대적으로 두꺼운 한강 주변과 송파구, 성동구, 영등포구, 구로구, 금천구 일대가 상대적으로 지진동이 크게 발생하는 것으로 나타났고, 생활인구가 밀집된 마포구, 중구, 영등포구, 서초구, 강남구, 송파구일대가 취약한 것으로 나타났다. 또한, 건축물 저항력에 있어서는 내진율이 19%에 지나지 않기 때문에 전반적으로 낮게 평가되었다. 재난대응력 측면에서는 소방서(24개)와 119안전센터(117개)가 고루 분포하고 있어 산지, 외곽 일부를 제외한 서울 전역이 양호하게 나타났다. 최종적으로 서울에서 비상도로망 지정이 높게 평가된 지역은 한강 주변과 은평구, 강서구, 마포구, 구로구, 금천구, 서초구, 송파구 일대에 다수 분포하는 것으로 분석되었다.
비상도로망은 피해지역으로 방재자원의 신속한 이동이 담보되어야 하므로, 서울의 복잡한 도로망을 기능상으로 분류하고 교통특성을 반영하여 우선순위를 선정하였다. 그 결과, 1순위는 ｢차로 수 및 용량이 상대적으로 많은 버스전용차로제 시행도로｣, 2순위는 ｢차로 수 및 용량이 상대적으로 낮은 버스전용차로제 시행도로 / 간선도로·고속도로 및 도시고속화 도로｣, 3순위는 ｢차로 수, 용량, 속도가 높은 보조간선도로｣로 구분되었다.
마지막으로 비상도로망 지정 수요도와 비상도로 후보군을 병합 분석하여 최종 비상도로망을 선정하였다. 이 과정에서 송파구, 강남구 일대 등 비상도로가 밀집된 곳에서는 우선순위가 낮은 도로를 제외하였고, 외곽순환도로 등 연결이 필요한 구간은 노선을 추가하였다. 그림 10과 같이 선정된 최종 비상도로망은 기존 버스전용차로가 활용되어 효율적인 운영이 가능할 뿐만 아니라 위험구역 어디로든 신속한 이동로가 확보된 최적의 도로 네트워크로 구성되었다.