1. 연구의 배경
현대행정에 있어서 두드러진 특징 중 하나는 조직을 둘러싼 환경이 끊임없이 변화한다는 것으로, 그러한 변화는 대단히 불규칙적이고 가속화되고 있는 추세이다. 이러한 환경변화와 그로 인한 불확실성의 증대로 인해, 공공조직은 경쟁력 확보를 위해 조직의 생산성을 제고시키면서 동시에 증대되는 행정서비스 수요에 대응해야 하는 이중적 어려움에 직면하게 되었다.
특히 1980년대 이후 각국의 정부는 경기 침체와 재정 위기를 맞아 자원의 부족 문제를 해결하면서, 동시에 질적․양적으로 증대된 국민의 기대와 요구에 대응해야 하는 상황에 처하게 되었다. 즉 단순한 공공서비스 영역의 확대가 아닌, 공공부문의 생산성 제고와 공공서비스의 질적 향상을 실현하기 위해 공공부문이 가지고 있는 비능률성과 경직성을 타파해야 할 필요성이 대두되었다. 이와 함께 글로벌화와 무한경쟁의 급속한 환경변화에 따라 공공부문에서의 전통적 행정관리 방식을 변화시켜야 한다는 인식이 확산되었다. 결국 공공서비스에 대한 수요 및 기대의 증대, 재원의 고갈, 그리고 이에 따른 정부기능과 규모의 조정에 대한 압력, 글로벌화에 따른 경쟁의 증가 등과 같은 내・외적 환경에 대한 행정의 대응성을 제고하면서 행정의 생산성을 극대화하기 위한 행정개혁이 전 세계적으로 추진되었다.
한편 그와 같은 행정개혁의 수단으로는 성과주의예산, 경쟁입찰, 고객지향행정, 경영혁신, 규제완화 등이 적극적으로 활용되고 있는데(Osborne & Plastrik, 1997), 행정개혁은 각 나라마다 그 수준과 범위, 활용수단, 성패 등에 있어서는 차이가 있지만 보편적으로 ‘관리주의(Managerialism)’ 또는 ‘신공공관리(New Public Management)’에 기반을 두고 있으며, 공공부문에 시장주의의 원리를 도입하려는 것으로 전통적 관료주의에 의한 행정영역을 축소하면서 ‘기업가적 정부(Enterprising Government)’를 구현하고자 하는 것이다(Osborne & Gaebler, 1992).
이러한 신공공관리의 추진에 있어, 민간부문과 마찬가지로 공공부문도 내․외부적 환경변화에 탄력적으로 대응하는 것은 경쟁력 강화에 필수적이라 인식되고 있다. 행정에 직․간접적인 영향을 미치는 여건의 변화와 행정을 둘러싼 이해관계자들의 가치와 욕구를 반영해야 한다는 측면에서 신공공관리에 있어서의 전략 관리의 중요성이 대두되었다. 기본적으로 전략 관리는 조직의 관리를 개선하려는 과정이며, 공공부문에 있어서는 공공조직이 자신의 환경을 관리하면서 각종 정책, 절차, 계획의 수행을 통해 자신의 관리 형태에 영향을 주려는 과정이므로(Crow & Bozeman, 1988), 공공관리의 개선이라는 측면에서 그 중요성은 대단히 크다.
이렇듯 공공부문도 전략적 사고를 기반으로, 외부 환경에 대한 체계적이고 면밀한 분석을 통해 외적 요인을 관리하고, 변화하는 환경 속에서 공공부문이 경쟁력을 갖추기 위해서 필요한 전략을 개발하며, 다른 한편으로는 인력, 재정, 관리능력 등과 같은 내부요인의 강점과 약점에 대한 분석을 통해 개선방안을 도출하여 이를 개선하는 활동인 전략적 관리가 필요하다는 것이다.
더구나 공공조직에 있어서는 정책적 사안들이 복합적으로 얽혀있고, 하부조직이 복잡하면서도 상호간 응집력이 낮다. 또한 의사결정자의 주의력에 한계가 있기 때문에 조직의 목표가 잘 정의되어 있는 경우는 드물어서(Lynn, 1987), 전략 관리의 중요성은 더욱 부각된다.
전략 관리는 전략을 체계적으로 개발하여 이를 집행하는 것이라 할 수 있기 때문에 전략 관리에 있어서는 전략을 수립하는 과정인 전략기획(strategic planning)이 핵심적인 부분을 차지한다고 볼 수 있다. 특히 현대에 있어서 점점 더 복잡해지고 있는 행정환경으로 인해, 상황에 단순히 반응하기보다는 미래의 변화방향을 사전에 예측하고 이에 전략적으로 대처하는 활동인 전략기획의 필요성은 점점더 증대되고 있다. 더구나 전략기획과정은 조직의 능률성과 효과성을 제고시키고, 참여 및 커뮤니케이션의 활성화를 통해 의사결정 및 팀워크를 개선해주기 때문에 행정개혁의 추진에 있어 그 중요성이 더욱 부각되고 있다.
이러한 배경에서 이 연구는 공공부문의 기획이 조직의 변화대응성 및 생산성을 제고하면서 조직을 발전적으로 관리해나가기 위해서는 전략기획을 지향해야 한다는 인식에서 출발한다. 그간 민간부문의 유용한 관리수단들을 공공부문에 도입하는 과정을 살펴보면, 의욕과 기대만 앞세운 채 체계적인 준비 과정 없이 추진하여, 결국에는 비용과 시간만 낭비하는 결과를 낳거나 운영이 흐지부지하게 되는 경우가 많았다. 즉 공공부문의 특성을 고려하지 않은 채 벤치마킹이라는 명목 하에 민간부문의 관리수단들을 단순히 모방 또는 복제하는 형태로 도입함으로써 실패하게 되는 경우가 많았다. 이러한 측면에서 우리의 공공조직이 선진화를 추구하기 위한 행정개혁의 일환으로서, 현재 행정조직의 환경 하에서 전략기획을 어떻게 효과적으로 도입하여 구축할 수 있는지에 대한 이 연구는 매우 시의적절한 것이다.
전략기획의 도입 이전에 기본적인 청사진을 구축하는 과정은 대단히 중요하다. 따라서 본 연구에서는 전략기획이론에 대한 체계적인 검토를 기초로, 많은 사례에 대한 연구를 통해 성공요인과 실패요인을 분석하면서 우리 공공조직의 고유한 특성에 대한 연구를 함으로써 바람직한 전략기획의 상(像)을 도출해내고자 한다.
또한 이 연구는 전략기획체제의 구축을 통하여 조직의 기획역량을 실제적으로 강화함은 물론 궁극적으로 고객지향적 행정을 구현해야 한다는 인식을 기초로 하여, 이를 위한 구체적인 대안을 제시하고 있다. 이를 위해서 구체적인 구축절차와 방법은 물론, 조직의 기획 문화를 변화시키고 공공조직의 구성원들 사이에 공감대를 형성하며 조직의 이해관계자로서 고객과의 커뮤니케이션을 강화하는 방안도 함께 제시한다.
2. 연구의 목적
우리나라 공공조직의 경우 기존의 하향식 기획 관행으로 인해 자체적 기획력이 전반적으로 부족하고, 기획전담부서의 실제적 기획기능이 미약하며, 급격한 환경변화에 대한 기획의 대응능력이 부족한 상황이다. 특히 지방자치단체의 경우 중앙정부로부터의 지시에 따른 하향식 기획 관행, 민선 단체장의 선거공약이행과 주민 요구의 무리한 수용 등으로 인해 체계적이고 종합적인 기획이 더욱 곤란한 여건을 가지고 있다. 하지만 이러한 문제점들을 안고 있음에도 불구하고, 그간의 행정개혁 노력 속에서 기획의 접근방법에 있어서의 전환은 거의 고려된 바가 없었다. 또한 정부조직의 입장에서 전략기획을 적극적으로 추진하기 위한 체계적이고 심도있는 연구 역시 거의 전무한 상태이다.
이러한 관점에서 본 연구는 공공부문의 비능률성을 줄이고 환경에 대한 대응성을 제고시키기 위한 수단으로서 전 세계적으로 폭넓게 도입되고 있는 전략기획에 대해 이론과 실제사례, 그리고 서울시 설문조사결과를 중심으로 검토하고자 한다. 이를 위해 이 연구는 민간부문에서 활발하게 도입되어 온 전략기획의 이론과 기법, 그리고 각종 사례들을 우리 나라 공공부문의 현실을 고려하여 검토하고, 공공조직에 알맞는 전략기획의 이론과 기법으로 재구성하고자 한다. 또한 공공조직의 전략기획체제 구축을 위한 사례로서, 서울시의 일부 행정조직을 대상으로 정부조직의 특성과 환경에 맞는 전략기획체제 적용 가능성을 모색하고 구축방안을 마련할 것이다. 또한 서울시 각 실․국의 기획담당자들을 대상으로 한 설문조사와 면접조사결과를 통해 서울시 기획체제의 문제점과 개선방안을 살펴본다. 이러한 과정에서 기존 기획체제의 긍정적인 측면을 유지하면서, 전략기획을 도입․적용할 수 있는 방안을 모색하고자 한다.
즉 적용사례를 통하여 공공조직에 전략기획체제를 구축하기 위한 전체적인 청사진을 제시하고, 구체적으로 전략기획체제에 적합한 조직의 구축방안과 운영전략, 그리고 전략기획체제의 서울시 적용방안 등을 제시하고자 한다. 마지막으로, 서울시 문화국을 시범적으로 선정하여, 전략적 기획체제를 공공부문에 도입하였을 때의 적용과 운영사례로 삼고 있다.