변화된 재정 여건과 행정수요를 반영해
서울시 자치구 조정교부금 산정 방식 개편
서울시 자치구 조정교부금, 자치구 재원 보장과 재정력 격차 해소의 주요 수단
서울시 자치구 조정교부금은 서울시 본청의 보통세 세입 중 22.6%를 교부하여 자치구가 일정 수준의 행정서비스를 공급할 수 있도록 보장하는 동시에 자치구 간 재정 불균형을 완화하는 제도이다. 2024년 서울시 자치구 조정교부금의 최종 예산은 4조 2,440억 원으로 2023년 결산 기준으로 25개 자치구의 조정교부금 수입은 총수입의 16.8%를 차지한다. 25개 자치구의 총수입에서 지방세 수입의 비중이 14.6%임을 감안할 때, 조정교부금에 대한 자치구의 의존도가 상당히 높음을 알 수 있다. 조정교부금 교부 이후 24개 자치구(강남구 제외)의 기준재정수요충족도가 69.9%에서 96.2%까지 증가해 조정교부금이 자치구의 재원 보장과 재정력 격차 해소에 기여하고 있음을 알 수 있다.
자치구의 세입 여건과 행정수요가 크게 변화해 조정교부금 제도 개편 필요
조정교부금은 자치구의 주요한 재원이며, 자치구 상호 간의 재정력 격차를 완화하는 재정조정의 기능을 수행하므로 환경 변화에 따라 적기에 개편될 필요가 있다. 서울시는 자치구의 변화된 재정 상황과 행정수요를 고려해 조정교부금이 산정될 수 있도록 3년마다 측정 항목과 측정 단위의 타당성을 재검토하고, 고정비용과 단위비용을 현행화하고 있다. 2021년 조정교부금 제도를 개편한 이후 자치구의 세입 여건과 행정 수요가 크게 변화하여 조정교부금 제도의 개편이 필요하다. 첫째, 부동산 경기변동과 정부의 감세 정책으로 자치구 세입 여건이 크게 변화하였다. 공동주택 공시가격 하락과 1주택자 공정시장 가액비율 특례(1주택자 재산세 감면) 제도의 유지에 따라 자치구 세입의 근간인 재산세 수입이 큰 폭으로 변동하였다. 특히, 부동산 경기변동으로 재산세 수입이 많은 자치구와 적은 자치구의 격차가 확대돼 조정교부금 제도를 통해 재정력 격차를 해소할 필요가 있다. 둘째, 서울시 자치구는 타 광역시 자치구에 비해 인구가 많아 사회복지 급여 지출의 규모가 크고, 코로나19 이후 새로운 분야의 지출이 확대돼 변화된 행정수요를 반영할 수 있도록 개편이 필요하다. 코로나19 이후 기초생활보장, 취약계층 지원 등 사회복지 분야의 지출이 급격하게 확대돼 조정교부금이 증가한 자치구의 사회복지 수요를 반영할 수 있도록 산정 방식의 개선이 요구된다. 또한, 코로나19 이후 음식 배달 시장이 급성장함에 따라 폐기물 배출량이 증가하고 이를 수집하고 처리하기 위한 자치구의 재정지출이 크게 확대되었다. 따라서 급격하게 증가한 자치구의 지출을 조정교부금 산정 시 반영할 수 있도록 제도의 개편이 요구된다.
자치구가 제안한 측정단위의 타당성을 검토하고, 고정비용과 단위비용을 현행화
이 연구에서는 자치구의 변화된 행정수요를 기초수요액 산정에 반영하기 위해 자치구 의견수렴과 행정안전부의 보통교부세 및 타 광역시 조정교부금 사례를 검토하여 신규 측정단위를 발굴하였다. 발굴된 측정단위에 대해 객관적 자료 확보 가능성, 자치구 공통 수요 적용 여부 등 논리적 타당성과 통계적 타당성 검토를 거쳐 가장 타당한 측정단위를 선정했다. 자치구가 제안한 측정단위의 타당성을 검토하였으나, 현행 측정단위를 유지하는 것이 가장 타당한 것으로 나타났다. 따라서 현행 측정단위를 바탕으로 행정수요와 측정단위 간 회귀분석을 실시하여 고정비용과 단위비용을 현행화하였다. 행정수요액(2022년~2024년)과 측정단위 간 회귀분석을 통해 고정비용(상수항)과 단위비용(회귀계수)을 현행화한 결과, 자치구의 기초수요액이 18.6%(1조 6,592억 원) 증가하였다. 특히, 측정항목 중 장애인복지비, 아동복지비, 일반복지비 등 복지 분야 기초수요액의 증가율이 높은 것으로 나타나 자치구의 증가하는 사회복지 수요를 조정교부금 산정 시 반영할 수 있도록 제도가 적절하게 개편되었다.