서울시, 인구정책의 실효성 제고 위해
종합적인 인구영향평가체계 구축 필요
급격한 인구변화와 서울시 인구정책 본격화…인구 관점의 평가 체계 요구
서울시의 초저출생 추세가 지속되면서 인구·가구 구조의 불균형과 그에 따른 사회경제적 부정적 영향에 대한 우려가 커지고 있다. 2024년 기준, 서울의 합계출산율은 0.58명으로 전국 평균인 0.75명보다 낮고, 2026년에는 고령인구 비율이 20%를 넘는 초고령사회에 진입할 것으로 전망된다. 이와 더불어 절대인구 감소, 20대 유입 후 30~40대 이탈, 가구구조의 다양화와 소규모 가구의 증가 등 복합적인 인구 변화가 나타나고 있다. 이러한 변화는 생산연령인구 비중 감소로 인한 생산성 저하와 경제성장 정체, 부양 부담 증가 등 사회 전반에 걸친 문제를 야기할 가능성이 있으며, 도시 공간 및 인프라에도 적절한 대응을 요구하고 있다.
이에 서울시는 2021년 기획조정실 내 인구변화대응팀을 신설하였고, 2022년 관련 조례를 제정하고 인구변화대응위원회를 구성하며 본격적인 인구정책 추진 기반을 마련했다. 2024년에는 저출생·고령화·외국인·1인가구 정책 등 유관 정책 전반을 인구 관점에서 통합하는 최상위 인구전략계획인 “서울특별시 인구정책 기본계획(2024~2028)”을 수립하였다. 서울시에서 인구정책이 본격화됨에 따라 인구 관점의 정책 평가 및 환류 체계 구축이 필요해졌다. 특히 「서울특별시 인구정책 기본조례」 제6조와 「서울특별시 인구영향평가에 관한 조례」 제7조에서는 인구영향평가 추진을 명시하고 있는데, 인구정책 기본계획이 신설됨에 따라 그에 맞는 인구영향평가 추진체계와 추진방안의 마련이 필요한 시점이다. 그러나 과거 중앙정부에서 저출생·고령화에 초점을 둔 영향평가를 추진했음에도 도입되지 않은 맥락을 고려하면, 먼저 인구영향평가 도입의 필요성과 실효성에 대한 검토가 선행되어야 할 것이다.
이 연구의 목적은 효과적인 인구정책 추진을 지원하기 위한 평가체계를 제안하는 것이다. 이를 위해 인구정책의 특성과 중앙정부 및 서울시의 인구정책 추진 경과를 분석하고, 정책 영향평가제도에 대한 이론적 검토 및 사례 분석을 진행하며, 국내외 인구영향평가 관련 사례와 전문가 의견을 바탕으로 시사점을 도출하였다. 이를 통해 서울시의 효과적인 인구영향평가체계 도입을 지원하고 궁극적으로 인구정책 조정 기능과 실행력 강화에 기여하고자 한다.
인구정책의 복합적 특성과 시기별 인구정책 추진맥락의 이해가 선행돼야
인구정책은 “인구학적 변동과 관련된 사회, 경제, 문화적 변화, 그리고 이들의 상호작용에 공식적으로 개입하는 것(박종서 외, 2022)”으로 정의할 수 있다. 인구정책은 인구변화와 사회변화 간의 관계에 정책이 개입하는 지점에 따라 ① 인구 관련 지표의 개선을 꾀하고자 하는 정책과 ② 인구변화를 선행 조건으로 보고 이에 적응하여 인구변동이 사회에 미치는 영향을 조절하고자 하는 정책으로 구분할 수 있다. 인구정책의 주요 유형으로는 출산 억제, 인구 분산, 인구변화(저출산 및 고령사회) 적응 정책 등이 있다.
중앙정부에서는 1960년대 인구증가 억제정책부터 1990년대 인구 자질 향상 정책, 2005년 「저출산·고령사회기본법」 이후 출산장려정책이 추진되었으며, 5개년 계획인 저출산·고령사회기본계획 차수마다 정책의 강조점을 달리하고 있다. 서울시의 인구정책 추진과정은 중앙정부의 「저출산·고령사회기본법」 시행에 따른 태동기(2005~2019년), 저출생·고령화·청년·외국인·1인가구 등 분야별 확장기(2020년~), 종합적·체계적 인구정책 추진기(2024년~)라는 세 단계로 구분할 수 있다.
다양한 방식의 영향평가 사례 통해 서울시 인구영향평가에 시사점 얻어
정책의 시행이 다방면에 미치는 영향을 검토하여 부정적 영향을 최소화하고 정책을 효과적으로 집행하기 위한 수단으로 다양한 영역에서 영향평가가 도입되었다. 현재 국내에서 시행 중인 수십 가지의 영향평가는 제도마다 평가 목적과 평가 대상의 수준, 평가 주체, 평가 방법, 결과 활용 수준 등이 매우 상이하여 전형적인 “영향평가 방법”이 존재한다고 보기 어렵다. 또한 하나의 영향평가제도에서 두 가지 이상의 평가 방법(예: 다수의 세부사업 대상 담당자 자체점검과 특정 주제 중심의 전문가 심층평가)을 병행하는 사례도 다수 존재한다.
마찬가지로 인구 관련 영향평가 역시 다양한 관점과 방법론으로 몇 차례 추진이 검토된 바 있다. 예컨대 1980~2000년대에는 인구의 “사회적 증감”, 즉 수도권 인구 집중을 억제하기 위해 「수도권정비계획법」과 「환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법」에 따라 개발사업 규제의 맥락에서 인구영향평가를 실시했다. 2000년대와 2010년대 후반에는 인구의 “자연적 증감”, 즉 저출생·고령화에 대한 우려로 저출산·고령사회위원회와 정부출연연구기관을 중심으로 여러 방식의 인구영향평가 도입을 검토하였으나 시행되지는 않았다.
2010년대 후반부터는 지방정부들이 인구변화에 대한 고유의 종합적인 대응을 하기 시작하였고, 이러한 맥락에서 2020년대에 경기와 부산에서 인구영향평가가 도입되어 시행 중이다. 두 지역은 유사하게 인구정책 세부사업을 대상으로 평가양식에 의한 담당 공무원의 자체점검 후 전문가 평가를 거쳐 정책의 개선점을 제안하는 형태를 취하고 있다. 사업부서의 평가결과 이행에 대한 강제력은 없으나 점차 환류를 강화하는 방향으로 평가체계가 발전하는 중이다.
이 밖에 저출산·고령사회기본계획의 미흡한 정책평가체계에 대한 전문가 집단의 지적, 전반적인 인구변화 대응 관점에서 정부정책과 공무원의 인식을 평가하는 독일 연방·지방정부의 자체점검제도, 정책 추진과정 전반을 추적하여 그 영향을 포괄적·심층적으로 분석하는 사회영향평가제도 등에 대한 검토를 통해 서울시 인구영향평가가 추구할 수 있는 다양한 기능과 유연한 평가방법에 대한 시사점을 얻을 수 있었다.
(이후 내용은 보고서 참조)