1. 연구 배경 및 목적
1) 연구 배경
2025년은 1987년 제9차 헌법 개정으로 지방자치가 제도적으로 부활한 이후 주민이 직접 지방자치단체장과 지방의회 의원을 선출하는 민선지방자치가 본격 시행된 지 30주년이 되는 해이다. 지난 30년간 민선지방자치는 중앙집권적 행정체제에서 벗어나 지방정부의 자율성과 책임성을 제도적으로 확대하고 지역 특성과 주민 수요를 반영한 정책 추진을 가능하게 함으로써 한국 민주주의의 질적 성숙과 행정의 대응성 제고에 중요한 기여를 해왔다. 특히 지방정부는 민선지방자치제 전환을 계기로 지역맞춤형 정책을 적극적으로 기획·집행할 수 있는 기반을 확보하였고 주민의 정치적 참여 확대와 생활 밀착형 정책의 확산을 통해 지방자치의 제도적 정착을 이루어 왔다. 이러한 발전과정에서 지방정부의 자율성과 책임성이 강화되었으며 행정 역량도 비약적으로 발전하였다고 평가할 수 있다.
이러한 성과에도 불구하고 30년이 지난 현 민선지방자치는 여전히 구조적 한계와 제도적 제약을 동시에 노정하고 있다는 비판에서 자유롭지 않다. 지방자치권은 제도적으로 확대되었지만, 지방정부의 재정 자율성은 여전히 취약하여 중앙정부에 대한 재정적 의존성이 여전히 높은 수준이다. 또한, 국가사무와 지방사무의 불명확한 구분, 중앙정부의 과도한 통제 구조, 지역 간 불균형 심화, 지방정부와 지방의회의 역량 및 전문성 부족 등의 문제는 지방자치의 질적 도약을 제약하는 핵심 요인으로 지적되고 있다. 특히, 자치재정권의 미흡은 지방정부의 정책 자율성을 근본적으로 제약하는 구조적 문제로 작용하고 있으며 자치입법권, 자치조직권, 자치행정권 역시 제도적으로는 확대되고 있으나 실질적 체감 효과는 제한적이라는 평가가 지배적이다. 더 나아가 인구구조 변화와 지역소멸 위험, 경제적 저성장 기조의 고착화, 기후 위기와 사회적 위험의 복합화 등 지방자치를 둘러싼 환경 변화는 기존 제도의 한계를 더욱 분명히 드러내고 있다.
이러한 상황에서 지방자치와 자치분권을 다시 심도있게 논의해야 하는 이유는 분명하다. 단순히 지방자치의 역사적 성과를 기념하는 차원을 넘어 변화한 사회·경제·인구 환경 속에서 지방정부가 지역 문제의 실질적 해결 주체로 기능할 수 있도록 자치권의 내용과 작동 방식을 재점검하고 지방분권의 미래 비전을 재정립할 필요성이 그 어느 때보다 커졌기 때문이다. 2020년 지방자치법 전부개정이라는 제도적 진전에도 불구하고 실질적 분권 효과에 대한 체감은 제한적이라는 평가가 지배적인 현실은 이러한 재검토의 필요성을 더욱 강화한다.
2) 연구 목적
이 연구는 민선지방자치 30주년을 맞이하여 지난 30년간 한국 지방자치가 이룩한 성과와 한계를 종합적으로 분석하고 향후 지역 주도의 발전을 실질적으로 뒷받침할 수 있는 지방분권 강화 방향과 지방자치제도 개선 방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 특히 지방자치가 형식적 제도화 단계에 머무르지 않고 실질적 정책 자율성과 책임성을 갖춘 통치 체계로 발전하기 위해 어떠한 제도적·정책적 전환이 필요한지 알아보고자 한다. 또한, 지방자치와 관련된 다양한 주체들이 참여하는 논의의 장을 마련하여 지방분권의 미래 비전을 공유하고 협력 구조를 구축하고자 한다.
이를 위해 이 연구는 첫째, 민선지방자치 30년의 성과와 한계를 체계적으로 정리함으로써 기존 지방자치제도의 구조적 문제와 핵심 쟁점을 도출하고, 둘째, 지방자치단체 주도의 지역발전을 제약하는 현행 법·제도상의 한계를 분석하여 자치분권 강화에 필수적인 제도 개선의 쟁점을 구체화하며, 셋째, 자치입법권·자치재정권·자치조직권·자치행정권 등 자치권 유형별로 개선 방향을 제시함으로써 향후 지방자치법을 비롯한 관련 법규 개정의 정책적·제도적 근거를 제공하고자 한다.
궁극적으로 이 연구는 지방자치와 자치분권을 국가 운영의 보조적 요소가 아닌 지역 문제 해결과 국가 경쟁력 강화를 위한 핵심 제도적 기반으로 전제하고 중앙정부와 지방정부 간 관계를 보다 수평적·협력적으로 전환하고 지방정부의 권한과 역량을 강화하는 데 기여하는 연구 성과를 도출하는 것을 목표로 한다.
연구는 다음의 주요 질문을 중심으로 수행한다:
• 한국의 민선 지방자치 30주년의 성과와 한계는 무엇인가?
• 지방자치단체 주도의 지역발전을 저해하는 현 지방자치 관련 법규의 제약 요인은 무엇인가?
• 지방자치단체 주도의 지방분권 체계를 구축할 수 있는 지방자치 관련 법규 개정안은 무엇인가?
• 국내 지방자치단체의 지방자치 권한을 확대할 수 있는 전략과 방안은 무엇인가?
2. 연구 내용 및 방법론
1) 연구 내용
본 연구의 주요 내용과 범위는 다음과 같다. 첫째, 민선지방자치 30년의 전개 과정과 제도적 변화를 검토하고 풀뿌리 민주주의의 강화, 지방정부의 정책 자율성 확대, 책임성 제고 등 주요 성과를 종합적으로 정리한다. 동시에 중앙정부 통제 구조의 지속, 재정력 취약, 지방정부·지방의회의 역량 한계, 실질적 주민참여 부족 등 민선지방자치가 직면해 온 한계를 다각적으로 분석한다. 또한, 민선지방자치 이후 이룩한 지방자치단체의 정책적 성과를 설명하기 위해 서울시의 주민참여, 민원행정, 복지·문화·교통 등 주요 정책 분야에서의 변화 양상을 시기별로 분석하고 지방자치가 주민 삶의 질에 미친 영향을 체계적으로 정리한다.
둘째, 지방자치단체의 자치권을 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권, 자치행정권으로 구분하여 각 권한 영역별 현황과 주요 쟁점, 제도적 한계를 심층적으로 검토한다. 이를 통해 지난 30년간 자치권 확대가 충분히 이루어진 영역과 그렇지 못한 영역을 구분하고 향후 지방분권 강화를 위해 우선적으로 개선되어야 할 자치권의 방향을 도출한다.
셋째, 이러한 분석을 토대로 지방자치단체 주도의 지역발전을 실현하기 위한 지방자치권 강화 방안을 제시한다. 특히 지방자치법과 그 시행령, 지방재정법, 지방세법, 지방공무원법, 지방일괄이양법 등 관련 법·제도의 개정 방향을 중심으로 자치분권을 제도적으로 뒷받침할 수 있는 구체적 정책 대안을 제안하는 데 연구의 초점을 둔다.
2) 연구 방법론
이 연구는 복합적 연구 방법을 통해 이론적 논의와 정책 현실을 유기적으로 결합하고자 하였다. 첫째, 문헌연구를 통해 국내외 지방자치 및 지방분권 관련 이론적 논의와 연구 동향을 검토하고, 지방자치법·지방재정법·지방세법·지방공무원법 등 주요 법·제도에 대한 분석을 수행하였다.
둘째, 전문가 의견조사 및 자문회의를 실시하였다. 지방자치 및 자치분권 관련 주요 연구기관과 학계 전문가 30명을 대상으로 서면 의견조사를 실시하여 민선지방자치 30년의 성과와 한계, 자치권별 주요 쟁점, 법·제도 개선 필요성을 도출하였다. 아울러 지방시대위원회, 자치분권위원회 등 관련 위원회의 전·현직 위원을 포함한 자문회의를 통해 자치입법권·자치재정권·자치조직권·자치행정권별 심층 논의를 진행하였다.
셋째, 전문가 포럼을 통해 자치권 유형별 쟁점에 대한 공개적 논의와 사회적 공론화를 병행하였다. 한국지방행정연구원, 한국지방세연구원, 시·도 연구원 등 주요 연구기관과 학계 전문가들이 참여한 포럼을 통해 자치권 강화의 정책적 쟁점과 대안을 다각도로 검토하고 연구 결과의 타당성과 실천 가능성을 제고하였다. 전문가 포럼은 다음과 같이 총 4회에 걸쳐 개최하였으며 각 포럼은 자치입법권, 자치재정권, 자치행정권(자치사무), 자치조직권을 주제로 관련 주요 쟁점을 정리하고 개선 방향과 과제를 제시하는 방식으로 구성하였다.
① 1차 포럼: 민선 지방자치 30주년, 자치입법권의 현재와 미래.
② 2차 포럼: 지방재정 자율성 강화와 자치재정권 확대.
③ 3차 포럼: 글로벌 도시경쟁력 향상을 위한 미래 대도시형 분권 과제.
④ 4차 포럼: 민선 지방자치 30주년, 자치조직권 확대를 위한 과제.
이와 같은 연구 방법론을 통해 민선지방자치 30년의 성과와 한계를 입체적으로 분석하고 지방분권 강화를 위한 실질적·정책지향적 결론을 도출하고자 하였다.