1. 출장목적
「서울시 도시관리계획(용도지구) 재정비」 학술용역과 관련하여 뉴욕시를 방문하여 조닝담당자 인터뷰를 통해, 조닝제도에서 우리나라의 용도지구와 유사한 기능을 하는 관리수단 중 다양한 특별용도지구(Special Purpose Districts)의 도입배경, 운용 및 규제현황을 조사하여 서울시 용도지구 제도개선방향 도출을 위해 활용코자 함. 또한 LA의 도시계획국 방문 및 관계자 인터뷰를 통해 LA대도시권의 토지이용형태(지형, 건축물, 가로공간, 용도 등)를 고려한 조닝체계 개편방향을 조사하여 서울시 용도지구 체계개편 관련 정책적 시사점을 얻고자 함

2. 조사내용
1) 뉴욕 | 일반적 조닝 보완을 위한 특별목적지구 운영 확대
   (1) 뉴욕 조닝제도의 개요
        • 맨해튼 지역의 고층 건축물의 지역에 미치는 부정적 영향을 억제하기 위한 개발관리를 위해 1916
          조닝규제를 도입
        • 뉴욕시의 급속한 성장으로 규모관리 외에 도시공간의 질적 향상을 위해 기존보다 유연하고 종합적인
          제도의 필요성 제기되면서, 1961년 조닝규제(Zoning Regulation) 전면재검토
        • 1969년 특별지구제 도입 등 1960년대 이후 도시 여건변화와 토지이용 변화에 따라 일괄적이고 경직
           적인 기존 조닝제도에서 벗어나 지역특성을 반영한 구체적인 도시계획으로 적극적인 도시환경 조성
           시도
        • 지구차원의 맞춤형 관리에서 한 단계 더 나아가 지구특성을 보다 세밀하고 관리하기 육성하기 위한
          맥락조닝제가 도입됨. 1987년 맥락조닝(Contextual zoning)은 근린지역마다 지역특성과 조화되는
          건물을 유도하여 주거환경의 질을 보호하는데 주요 목적이 있었음.

    ■ 맥락조닝(Contextual Zoning) 제도
        • 1987년 제인 제이콥스(Jane Jacobs)의 영향으로 가로보행활력이 강조되면서 근린지역의 특별한
          성격을 보전하는 수단으로서 맥락조닝이 도입됨
        • 맥락조닝지구는 근린지역의 지역특성이 훼손되지 않도록 기존 건축물과 공간과 지나치게 차이나는
          건축행위를 억제하기 위하여 신축건물의 높이, 규모와 건축선후퇴, 건물의 최대폭 등을 규제함
        • 맥락조닝지구는 특히 높이제한을 통해 저층을 유지하고 건축선후퇴를 경우에 따라 축소함으로써
          일반적인 지구 보다는 높은 건폐율을 허용하는 등 기존건물과 조화될 수 있는 건물을 유도하는 등
          주거질 프로그램(Quality Housing Program)을 의무적으로 적용하고 있음
        • 2002년부터 2013년에 걸쳐 뉴욕시 1/3지역에 대한 리조닝(Rezoning)을 시행하여 맥락조닝 지구로
          전환하였으며, 주거지역뿐만 아니라 상업지역에도 확대하여 운용함으로써, 도시고유의 정체성과
          활력을 제고하기 위한 도시정책에 기여하고 있음.

   (2) 정체성과 지역활성화를 위한 특별목적지구

뉴욕의 일반적 조닝지역(용도지역)                          뉴욕의 특별목적지구 지정지역

        • 1969년 뉴욕시 도시계획위원회는 일반화된 조닝지역이나 표준화된 개발로 규격화 시킬 수 없는 독특한
          환경의 질을 형성하고자 도시설계기법으로서 맞춤형 조닝 요구조건과 조닝 인센티브를 규정하기 위한
          특별지구를 지정
        • 지역주민의 삶의 질 수준을 유지하거나 쇠퇴지역의 창조적 개발을 유도하기 위한 목적으로 지구지정이
          지속적으로 증가해왔으며, 특정지역의 관리목적에 맞는 다양한 특별지구가 도입됨
        • 70-80년대는 지역의 보존보호를 위해 개발을 제어하는 특별지구가 다수 지정되었으나, 2000년대 이후
          도시활성화를 위한 복합용도지구가 활발하게 운영되어 지속적으로 증가하고 있으며 가로활성화를 위한
          상업강화지구 등 지역특성을 육성하고 강화하는 특별지구가 생겨남

■ 복합용도지구(Special Mixed Use Districts, MX)
    - 1997년 지역활성화를 위하여 주거용도와 비주거용도(상업 및 준공업)의 혼합적 토지이용을 허용할 수
      있도록 특별지구 도입
    - M1지역(공업지역)을 R1~R10지역(주거지역)과 짝을 이루어 지정하도록 하는 등 기존 용도지역에 유연성을
      부여하고 있음
    - 주거용도, 상업용도와 공업용도는 각각의 용도별 규제사항을 적용
    - 현재 복합용도지구는 MX-1부터 MX-15까지 브롱스 5개소, 맨해튼 2개소, 퀸즈 1개소, 브루클린 7개소로
      총 15개소 지정

■ 경관조망지구 (Special Scenic View Districts, SV)
    - 경관조망지구는 공원이나 산책로, 지정된 공공장소에서 보이는 주요 도시경관의 조망환경을 보호할
      목적으로 도입되었음
    - 로어맨해튼, 거버넌스 아일랜드, 자유의 여신상, 브룩클린 브리지 주변지역의 도시경관 및 수변경관
      보호를 위해 높이관리
    - 경관조망면을 적용하여 건축물 및 구조물 등이 경관조망면을 초과할 수 없도록 규제하며, 도시계획
      위원회의 심의를 통해 예외적 허용은 이루어질 수 있음
    - 뉴욕의 경우 경관조망지구는 매우 엄격한 제한이므로 향후 추가적 확대운영은 아직까지 검토하고 있지
      않으나 뉴욕의 정체성을 규정하는 경관조망자원의 가치를 인지하고 있으며 기존 조망경관은 향후에도
      지속적으로 유지할 계획임

■ 상업강화지구 (Special Enhanced Commercial Districts, EC)
    - 상업강화지구는 오피스 등 타 용도에 의해 상점가로 특화된 지역특성이 훼손되는 경향을 억제하기 위해,
      상업가로를 보호, 육성, 보행자의 가로경험을 풍성하게 하는 등 가로활성화를 유도하고자 지정
    - 가로변의 용도, 최대입면폭, 저층부개방도 등을 관리기준으로 운영
    - 현재 맨해튼에 2개소, 브룩클린에 4개소가 지정되어 있음

(3) 기타 도시경관 관련 최근 이슈
        • 스카이라인 관리와 관련해서는 도시의 전반적인 경관관리 측면의 절대높이규제 보다는 건폐율, 용적률
          등 다른 수단을 통한 규제로 그 목적을 달성하고 있음
        • 보다 직접적인 절대높이규제는 일영 등 생활환경을 저해하거나 역사적 건축물 보존 등의 경우에 사회적
          합의를 통해 운영하고 있음
        • 그러나 최근 맨해튼을 중심으로 주거용 건축물을 중심으로 한 슬림한 초고층 건축이 활발해지면서
          관리수단을 고민 중임. 최근 신축중인 뉴욕 초고층 아파트 건축물 증가로 도시경관 이슈가 제기되면서
          컨트롤 수단을 논의하고 있는 상황. 최근 센트럴파크 인근의 432 Park Ave. 콘도는 약 425m, 과도한
          슬림형 건축물로 인한 경관변화에 대한 형태와 높이에 대한 관리 필요성은 인지하고 있음
        • 특히 센트럴파크 주변의 고층화 경향은 공원 내 음영발생 등 공공공간에 대한 환경적 영향에 대한
          우려도 지속적으로 제기되는 상황

2) LA | 지역맥락에 맞는 맞춤형 도시관리를 위한 조닝체계 재편
    (1) 현행 LA Zoning Code 개요

현행 LA Zoning Code 시스템 운영 예시

        • 현행 LA Zoning은 크게 12개 용도지역으로 구분하고 있으나 60년간에 걸쳐 Rezoning 작업이 지속적
          으로 이루어지면서 현재와 같은 매우 복잡한 Zoning Code 구조를 갖게 됨
        • LA Zoning Code의 운영현황
          - 230개의 기본 베이스 조운 조합 (Combinations of Base Zone + Height)
          - 부가 규정 추가 시 714개의 용도지역 조합으로 운영
          - 기타 지역특성에 따라 부가적인 다양한 특별규정을 조합하면 모두 1310개의 다양한 용도지역을 운영
            하고 있음
          - 이러한 기본적인 용도지역 조합은 특별계획으로 추가적인 특별지구를 포함하여 운영하고 있음

        • 지역특성에 맞는 맞춤형 관리를 위한 용도지구 개념으로서 운영하고 있는 특별지구는 다음과 같음
          - 산업과 관련된 석유채굴지구(Oil Drilling Districts), 도축가공지구(Animal Slaughtering Districts)
          - 지역특성 보존과 관련된 계획주거개발지구(Residential Planned Development Districts), 상업수공예
             지구(Commercial and Artcraft Districts)
          - 지역활성화를 위한 보행우선지구(Pedestrian Oriented District), 커뮤니티디자인중첩지구(Community
             Design Overlay District), 복합용도지구(Mixed Use District), 펜스높이제한 지구(Fence Heights
             District), 광고물특별지구(Sign District)
          - 양호한 주거환경보호 육성을 위한 주거순화중접지구(Neighborhood Stabilization Overlay District),
            주거면적관리지구(Residential Floor Area District), 커뮤니티플랜중첩지구(Community Plan
             Implementation Overlay District), 주차기준완화지구(Modified Parking Requirement District)
          - 자연경관특성을 보호하고 특성을 강화하기 위한 구릉지특성관리지구(Hillside Standards Overlay
            District), 수변경관개선지구(River Improvement Overlay District), 구릉지개발제한지구(Hillside
            Construction Regulation District)

(2) 도시관리 이해도 제고 및 형태-용도 통합관리 위한 조닝코드 재편 추진 | PLAN re: code

Re: code Plan에서 새로 제안한 LA 조닝 시스템

        • LA Zoning Code가 도입된 이래로 필요할 때마다 계속된 제도 보완과 일부개정 작업이 이루어지면서,
          현재의 Zoning Code를 운영함에 있어 70개가 넘는 행정절차와 수백 개의 관계 기관이 달하고 있어
          시민들이 이해하기가 어려울 뿐만 아니라 공무원들조차 운영하는 데에 애로사항이 많아 Zoning
          System를 전면적으로 개정하는 작업이 이루어지고 있음.
        • LA Re: code은 기본적으로 [지역맥락(Context)-형태규제(Form)-전면공간(Frontage][용도규제(Use)]을
          규정하고 있음. 복잡했던 기존 조닝시스템을 건조환경과 활동을 제어할 수 있는 네 가지 요소인 지역
          맥락, 형태규제, 접도조건 및 용도규제를 담고 있음

    ■ 지역맥락에 맞는 형태와 용도를 하나의 시스템으로 통합관리 지향
        • 2012년부터 착수한 Re: code Plan의 큰 방향은, 전제 도시를 지역맥락을 토대로 유형화하여, 지역맥락에
          맞는 건축물의 형태와 건축물 전면과 보행공간을 통합한 전면공간과 용도관리를 세트로 하는 새로운
          시스템을 작성하고 있다고 함
        • 특별지구 개념의 용도지구로 용도지역을 보완할 수 있으나, 기본적인 용도지역 개념인 존을 보다 지역
          차원의 특별관리를 위한 용도지구 개념으로 발전시켜 기본적인 관리수단이 보다 지역지구차원의 특성
          관리 방향으로 진화하고 있다고 판단됨
        • 보다 세심한 관리수단인 형태기반조닝과는 다르나 지역단위의 기본적 관리수단으로서 우리나라의
          용도지역지구 체계 보다는 보다 지역기반특성을 유형화하여 관리할 수 있는 틀로서 재편해 과정으로
          이해할 수 있음
        • 미국 대도시 중 LA는 뉴욕과 조닝코드의 시스템은 다르나, 지역맥락을 보호하고 육성하여 도시의
          정체성과 다양성을 통해 경쟁력을 확보하고자 하는 방향성에 있어서는 동일한 지향점을 가지고 있음
        • 양호한 수변경관을 보유한 LA 위성도시 롱비치시의 도시관리의 핵심목표는 수변경관의 경관적, 경제적
          가치를 인식하고, 과거 역사적 맥락을 존중하여 다양성 있는 도시와 안전하고 지속가능한 도시를 주요
          목적으로 관리하고 있음. 특히 17개 지구를 대상으로 역사적 건축물 스타일에 대한 가이드를 중심으로
          역사지구 디자인 가이드라인을 작성 중에 있으며, 대상지구를 확대예정임

    ■ 관리체계 재편에 있어 시민, 전문가와의 소통과 합의 형성을 중시
        • LA시는 도시계획행정팀 외에 조닝코드 스터디팀과 도시설계 스튜디오를 운영함. 이러한 전문조직을
          가지고 도시 전체의 특성조사를 기초로 지역별로 특성에 맞는 미래상과 이의 실현을 위한 기본적인 규제
          수단을 세심하게 검토하는 방대한 작업을 거치면서도, 전문가와 시민과의 합의형성 과정을 매우 중시
          하고 있음
        • 이를 위해 시스템 개편에 대한 온라인 홍보와 함께 전문가 간담회, 시민공청회 등 시민의견 수렴 절차를
          거쳐 주거지, 다운타운의 리조닝 프로세스를 거쳐 상업지역에 대한 리조닝 작업을 단계적으로 추진할
          예정임

3) 도시관리정책 시사점

    ■ 지역특성과 맥락에 맞는 지구차원의 맞춤형 도시관리 체계로 개선 필요
        • 미국 대도시 도시관리체계인 조닝시스템의 경우, 기존의 도시정체성 보호하고 도시산업을 육성하기
          위하여 도시관리체계의 기본수단인 조닝코드를 지역맞춤형으로 진화시켜옴.
        • 그 방향은 대체로 수변, 역사, 상업, 기타 특성지 등 지역별 고유 특성 보호에 맞는 용도와 형태의 순화를
          지향하면서도, 쇠퇴지역의 활성화를 위해 공업지역의 주거혼합을 허용하는 등 용도-밀도의 다양한
          조합과 지역에 맞는 최소한의 형태기준이 복합된 조닝시스템을 운영함.
        • 우리나라 또는 서울의 용도지역지구제는 용도와 밀도가 단선적으로 연동되며 지역특성과의 정합성이
          미흡한 일률적 관리운영의 개선이 주요한 과제로 제기되고 있는 상황에서 향후 개선의 방향으로서 보다
          지역지구차원의 맞춤형 관리기준을 마련하고 용도지역을 보완하는 용도지구의 적극적 활용이 검토
          되어야 할 것임.

자료제공 및 문의처 :
도시공간연구실 정상혁 연구위원 (2149-1093)
도시공간연구실 장남종 연구위원 (2149-1050)