1. 출장목적

학술용역으로 진행 중인 「서울시 용도지역별 허용용도 정비방안 연구」의 일환으로 용도지역 관련 제도가 발달되어 있는 미국의 뉴욕시, 보스턴시 및 LA시를 방문하여 용도지역제 운용 및 용도규제 현황, 건축물 분류체계, 조건부 용도허가제도 등에 관한 사항을 조사하고, 관련 자료를 수집하였음. 또한, 남캘리포니아의 계획기구인 SCAG를 방문하여 LA대도시권의 소지역 단위 토지이용 데이터 구축방법론을 조사하였음.

2. 세부 업무
가. LA 용도지역별 허용용도 관련 제도
○ LA 용도지역의 종류
     ● 35개의 Base Zone과 12개의 Specific Zone이 존재
     ● 35개 Base Zone : Open Space Zone ~ Ocean-Submerged Land Zone
○ LA 용도분류 (Use List)
     ● 대략 1,300개의 상세용도를 그룹분류 없이 Zone 또는 알파벳 순으로 나열
     ● 우리나라와는 달리 공지 등 Use of Building이 아닌 Use of Land 등의 용도가 있는 것이 특징
○ LA 용도지역별 허용용도
     ● Positive 방식 (허용용도 열거방식), 누적적 허용용도
     ● 허가의 종류 : Permit Use, Limited Use, Conditional Use Permit(CUP), Variance
     ● OS, A1, A2 등은 규제가 엄격, MR1, M1 쪽으로 갈수록 느슨한 규제

     ● 주류판매 업종은 주거지역에서는 모두 불허, 기타지역에서도 CUP(조건부 허가)로 심의와 주민공청회 필요 (Zoning Administrator에서 심의)
     ● Conditional Use Permit : 허용용도에서 조건을 부여하여 허용하는 것으로 조건의 이행여부를 Zoning Adiministrator, CPC, APC 등에서 심의 후 허용
     ● Limited Use : 허용용도에서 조건을 달아 제한적으로 허용하는 것으로 조건을 이행하면 심의없이 허용
     ● Variance : 토지개발사업자가 부지의 특수상황으로 조닝조례의 모든 항목을 따르기가 어려운 경우 검토과정을 거친 후 타당하다고 판단되면 예외를 인정
○ LA 용도지역별 허용용도 관련 조직
     ● City Planning Commission은 9명의 민간 시민으로 구성되며, 보수는 없고, 약간의 참가비를 받음.
        : City Planning Commission은 시장, 의회, 도시계획국장이나 다른 부서에 자문과 권고를 하는 책임을 갖고 있음
     ● Area Planning Commission은 7개 Area별 5명의 민간 시민으로 구성되며, 보수 없이 약간의 참가비를 받음
        : Area Planning Commission은 조닝에 대한 Appeals board역할을 수행. 즉, Conditional uses와 variances의 Appeals board 역할

나. New York 용도지역별 허용용도 관련 제도
○ New York 용도지역의 종류
     ● 321개의 Base Zone, 세부적으로는 142개의 Contextual Zone이 존재
     ● Contextual Zone의 예 : 뉴욕시 상업지역의 분류
­       지역의 특성과 필요 기능에 따라 8개로 중분류
­       중분류를 다시 1, 2, 3 등으로 밀도 구분. A, X 등 맥락조닝 적용
­       맥락/비맥락지역, 용적률에 따라 총 83개로 세분류
○ New York 용도분류 (Use Group)
     ● 18개 용도군으로 분류 : 번호가 높을수록 토지이용 강도가 높아지고 환경영향이 커짐
○ New York 용도지역별 허용용도
     ● Positive 방식 (허용용도 열거방식)
     ● 허가의 종류 : Permit, Special Permit, Variance
     ● 주거지역에서는 용도순화를, 상업지역에서는 일부를 제외하고 주거용도 허용
○ New York 용도지역별 허용용도 관련 조직
     ● 도시계획위원회(City Planning Commission)
­       조닝 및 도시계획 관련 핵심기구 : 재량권을 바탕으로 조닝 관련 심의 및 승인
­       총 13인 : 위원장(도시계획국장) + 5인(각 보로우장 임명) + 1인(Public Advocate임명)
­       실무부서 : 도시계획국, 경제개발공사(Economic Development Corporation)
     ● 이의심의위원회(Board of Standards and Appeals : BSA)
­       Variance의 승인여부를 결정
­       총 5명 : 도시계획가, 건축사, 엔지니어 각 일인씩 포함

다. Boston 용도지역별 허용용도 관련 제도
○ Boston 용도지역의 종류
     ● 4개 대분류, 13개 중분류 / 4개 District군
○ Boston의 용도분류
     ● 21개 용도분류, 89개 세분류
     ● 공공공지, 운동장, 드라이브 인 등 Use of Land 포함
     ● 호텔, 모텔을 임시주거로 분류
     ● 연회업 별도 분류   
○ 보스턴의 용도지역별 허용용도
     ● Boston의 용도허가 : Positive 방식
­       Allowed Use, Conditional Use, Forbidden Use, Variance
     ● Zoning Board of Approval (ZBA)  
­       시장에 의해 선출된 7명으로 구성(3년 임기)
­       조건부 허용(Conditional Use Permits), 예외허가(Variance) 등
­       ZBA는 BRA의 Redevelopment Review Process에 직접적으로 관여하지 않지만, 조건부허용과 관련하여 BRA에 Design Review를 신청할 수 있음

라. 미국 용도지역별 허용용도 관련 제도의 특징 및 시사점
     ● 조닝 제도의 제정과 운용 권한이 지방정부에 있어 도시별로 다양한 제도로 발전
­       Standard  Zoning Enabling Act에 의해서 조닝 제도의 제정과 운영권한을 각 도시에 부여
­       각 도시의 역사적 발전에 따라 다양한 형태로 발전
     ● 시스템화 되어 있는 Zoning 제도를 variance, special permit등으로 유연성 발휘
­      재량권을 사용 variance와 special permit을 활용, 도시관리의 유연성을 발휘
­      일부에서는 variance의 남용이 문제되기도 함
­       최근 zoning permit의 절차를 표준화하거나 매뉴얼화하는 작업을 진행
     ● 조닝 리뷰를 관리하는 절차와 기구  
­       Special permit, zoning appeal 등에 따른 명확한 규정 절차               : ULURP(Uniform Land Use Review procedure
­       이를 관리하는 관련 기구 : Board of Standards and Appeals, Zoning Board of Approval, Area Planning Commission
     ● 허용 용도의 허용 기준이 허용, 조건부 허용, 불허
­       조건부 허용은 일정한 절차를 거쳐 심의에 의하여 관리할 수 있도록 규정
     ● 건축물에 대한 용도(Use of Building)뿐만 아니라 건축물이 없는 토지의 용도(Use of Land)를 같이 관리
­       건축물이 없는 open space나 옥외 자동차 판매장 등 토지의 용도를 관리

마. LA의 PLAN re:code
○ 배경 및 경위
     ● LA에는 230개의 Base Zone 조합이 있으면서 여기에 높이 규정 등이 중첩
     ● LA 면적의 60% 이상이 Overly Zone 또는 Special Regulation에 해당
     ● 이들을 총합하면 총 1,310개의 조합(존)이 존재하는 매우 복잡한 상황
     ● 또한, 잦은 수정으로 초창기 80페이지에 불과하던 Zoning 규정집이 현재는 수천 페이지의 해석, 셀 수 없는 메모들이 존재하는 혼잡한 상황으로 변모
     ● 이러한 상황을 타개하기 위하여 2013년부터 Zoning Code 개편을 위한 준비 시작하였고, 2017년까지 새로운 Zoning Code를 완성할 예정
     ● 이러한 Zoning Code 개편작업을 PLAN re:code 라고 명명
     ● 2017년 이후에는 300여명의 Community Planner들과 함께 Rezoning 작업을 수행할 예정
○ PLAN re:code의 방향
     ● 기존의 Zoning Code를 Contextual Zone과 Form Base의 도입하는 방향을 전면 전환 : 주요한 건물 유형 및 가로 유형을 Code에 반영
     ●  즉, Context-Based Approach를 위하여 LA의 시가지 상황을 정밀하게 분석. Downtown의 경우는 아래의 그림과 같이 토지이용 강도, 용도, 대중교통 접근성, 블록크기 등을 기준으로“A", "B", "C", "D" ... 등으로 구분
     ● 또한, 형태구분의 경우는 아래 그림과 같이 "High-Rise", "Mid-Rise", "Low-Rise", "Low-Scale" ... 등으로 구분
○  용도규정의 개선
     ● Zoning Code의 개편과 더불어 용도규정(Use Provisions)도 용도의 범주화를 도입하여 몇 개의 그룹으로 나누어 분류할 예정
○ LA PLAN re:code 개편안 사례
     ● 아래의 코드에서 DC는 Downtown의 "C"유형이라는 Context, LRG는 Low-Rise General이라는 형태, NX는 허용용도를 의미

자료제공 및 문의처 :
도시정보센터장 이주일 연구위원 (2149-1085)