제1절 연구배경 및 목적

1. 연구의 배경

1) 사회복지시설 평가의 필요성
우리나라 사회복지시설들은 정부로부터 운영비 보조를 받고 있으며, 사업영역의 성격상 사회적 공익을 추구한다는 점에서 준공공시설적 성격을 갖고 있다. 특히 사회복지시설 가운데 양적으로 가장 많은 시설 유형인 사회복지관은 2002년 현재 서울시에 90개소가 운영 중인데, 이 중 82.2%인 74개소는 공공에서 시설을 건립하고 민간부문에 운영을 위탁하는 방식으로 운영되고 있으며, 나머지 사회복지관도 법인에서 시설을 건립하여 직영하고 있기는 하지만 여전히 서울시로부터 운영비 보조를 받고 있다.
이처럼 사회복지관을 비롯한 사회복지시설 운영에 공공과 민간부문이 자원투입 및 역할주체로 함께 참여하면서, 이들이 준공공시설로서의 사회적 책임성(accountability)을 확보하고 있는지, 지원된 공공재원이 의도하는 목적에 효율적·효과적으로 사용되고 있는지에 대한 확인이 필요하게 되었다. 사회복지시설들도 이제는 단순히 자선사업적인 성격이 아니라 공식적인 조직으로서 기관의 효율성과 효과성, 그리고 경쟁력을 높여야 한다는 인식이 확산된 것이다. 더구나 일부 사회복지 수용시설에서 입소자 인권문제, 그리고 재정적인 비리 등이 노출되면서 사회복지시설에 대한 관리와 점검이 필요하다는 의견이 제기되는 계기가 되었다.
이와 함께, 사회복지 실천현장에서도 복지시설의 전문성을 제고하고 사회복지적 개입의 효과성을 검증해야 한다는 요구가 높아졌다. 복지사업은 매우 전문적인 기술을 요하는 분야임에도 불구하고, 일부 사회복지법인은 비전문가를 복지시설 기관장으로 임명하거나 공정한 직원 채용과정을 거치지 않는 등의 문제점이 나타나고 있으며, 결과적으로 사회복지계 스스로도 전문성과 효과성에 대한 자기진단이 필요하다는 지적이 시작되었다. 이러한 여러 가지 사회적 요구에 따라 보건복지부는 1997년 사회복지사업법을 개정하여 사회복지시설에 대한 정기적인 평가를 의무화하였다.

2) 서울시 사회복지관 평가제도 도입
서울시는 1997년 사회복지사업법에서 사회복지시설에 대한 평가를 명문화하기 이전인 1996년 사회복지관에 대한 평가를 시작하였다. 여러 사회복지 시설 가운데 사회복지관에 대한 평가가 가장 먼저 시도된 것은, 2002년 현재 서울시에는 사회복지관이 총 90개소로 여타의 복지시설에 비해 가장 많이 공급되어 있기 때문이다. 사회복지관은 주민들의 인지도 및 이용도가 가장 높고 결과적으로 사회복지관에 대한 주민들의 요구나 민원 또한 가장 많이 발생하는 복지시설이다. 이러한 이유에서 기관의 책임성 및 효과성에 대한 검증 요구 또한 다른 기관에 비해 더 높았다고 볼 수 있다.
사회복지관은 시설공급 초기인 1970년대에는 주로 저소득 주민을 대상으로 자활을 지원하고 복지서비스를 제공하는 역할을 담당하였다. 그러나 1980년대 영구임대아파트 단지의 확산과 함께 사회복지관 공급이 급속히 늘어났고, 이후 1990년대 들어 인구 10만명당 사회복지관 1개소 건립을 목표로 하는 서울시 정책방향에 따라 현재 90여개에 이르고 있다. 사회복지관의 양적 증가는 보다 많은 주민들이 서비스 혜택을 받을 수 있다는 점에서 긍정적으로 평가된다. 그러나 최근 들어 사회복지관의 서비스 대상이 저소득 주민에서 중산층까지로 확대되고, 서비스 내용도 이전의 서민복지기관에서 지역복지센터 성격으로 변화되면서 사회복지관이 사회적 책임성을 다하고 있는 것인가에 대한 문제제기가 시작되었다. 또한 급속하게 증가한 사회복지관들은 지역의 복지욕구에 따른 서비스 생산보다는 대부분 천편일률적인 프로그램을 운영함으로써 효율성이나 효과성에 대한 부정적인 시각도 나타나게 되었다.
이처럼 사회복지관의 기관성격이 애매해지고, 기관운영의 효율성이나 효과성에 대한 의문이 제기되면서 이를 개선하기 위하여 서울시는 평가제도를 도입하게 되었다. 평가를 통해 사회복지관의 문제점을 개선하려는 의도에서 시작된 평가제도는 방법론상으로 평가결과를 근거로 보조금을 차등 지급하는 방식을 유인책으로 선택하였다. 그동안 복지관 규모에 따라 일률적으로 지급되던 보조금을 운영성과에 따라 차등 지원함으로써, 사회복지관의 경쟁력을 확보하고 서비스 및 프로그램의 내용과 질을 향상시키자는 의도에서 평가제도를 활용하였던 것이다.

3) 사회복지관 평가과정상의 문제제기
이러한 목적에서 서울시는 1996년 서울시정개발연구원의「서울시 사회복지관 단순평가모형 개발」(1995) 연구를 토대로 사회복지관 평가를 처음 실시하였다. 서울시 사회복지관 평가는 사회복지시설에 대한 최초의 평가라는 점에서 의의가 있으나, 평가지표가 지나치게 계량화되어 서비스의 질적 개선보다는 양적 성과측정에 초점이 주어져있다는 점이 한계로 지적되었다. 양적 성과중심의 평가지표는 서울시의 원래 의도인 서비스 내용 및 질적 향상에는 크게 기여하지 못했으며, 오히려 평가를 잘 받기 위해 복지관 프로그램이 양적 성과를 높일 수 있는 단순 프로그램 위주로 구성되는 부작용을 낳았다.
이러한 문제를 개선하기 위하여 서울시 및 서울시 사회복지관협회는 1998년과 2000년에 전문 연구기관에 의뢰하여 평가모형을 개선하였다. 그러나 사회복지관 일선에서는 두 차례에 걸친 개선작업에도 불구하고 여전히 서울시 평가체계는 사회복지관의 현실을 제대로 반영하지 못하며, 오히려 부작용을 초래한다고 주장하고 급기야 2001년도에는 서울시의 평가를 거부하는 사태가 발생하였다.
이 문제를 해결하기 위하여 사회복지관 실무자를 중심으로 ‘올바른 평가체계 구축을 위한 실무자협의회’를 구성하였고, 교수 등 전문가와 복지관 실무자로 구성된 비상대책위원회를 구성하여 서울시 사회복지관 평가에 대하여 서울시와 협상을 시작하였다. 그 결과 2001년도는 2000년 지표를 부분적으로 수정 보완하여 평가를 실시하되, 개별 복지관에 대한 점검보다는 서울시 사회복지관 전체의 현황 파악에 목적으로 두고, 2001년도 평가결과를 기초 데이터로 향후에 평가체계를 개선하는 것을 전제로 2001년 평가를 실시한 바 있다.