수도권 인구·산업 변화와 제도 한계 반영해
전략적인 도시성장관리 체계로의 전환 필요
수도권·서울 여건 고려한 권역 제도 재검토 및 계획 수정·보완 계기
서울 전역에 대해 약 30년간 유지되어 온 과밀억제권역 지정과 이에 따른 규제 체계는 「제4차 수도권정비계획」의 재검토 시점에 맞춰 서울시 차원에서 그 적정성과 개선 방향이 재검토될 필요가 있다. 이는 수도권정비계획의 실행 수단인 수도권정비권역 제도가 수도권 과밀의 중심이 서울에 집중되어 있던 시기의 공간구조를 전제로 설계된 이후 그동안 진행된 수도권의 공간구조 변화와 서울의 도시 여건 변화를 충분히 반영하지 못하고 있기 때문이다. 실제로 제도 도입 당시와 달리 현재 수도권의 인구·산업 구조는 크게 변화하였고 수도권의 인구·산업 성장 거점은 더 이상 서울이 아닌 경기 남부에 중심을 두고 있다. 이와 함께 서울은 인구 감소, 산업 구조 고도화, 지역 간 불균형, 주거 수요 변화 등 새로운 도시 과제에 직면하고 있다. 그럼에도 불구하고 서울 전역에 대한 과밀억제권역 지정과 일률적인 규제 적용이 장기간 유지되면서 서울시가 수행해야 할 도시성장관리에 제약이 발생하고 있다.
제도 틀 유지하며 정책 필요·여건 따라 제한행위 세부 조정 지속
수도권정비권역 제도는 1960~70년대 서울과 수도권의 급격한 인구집중과 산업 과밀에 대응하기 위해 도입되었으며 1982년 「수도권정비계획법」 제정과 1984년 「제1차 수도권정비계획」 수립을 통해 법·제도적 기반을 갖추었다. 이후 1994년 법 개정과 「제2차 수도권정비계획」 수립을 거치며 기존 5개 권역 체계에서 과밀억제권역·성장관리권역·자연보전권역의 3개 권역 체계로 개편되었고 규제 방식도 직접 규제에서 수도권정비위원회 심의, 과밀부담금 부과, 총량 규제 중심의 간접 규제로 전환되었다. 이후로는 수도권 재집중 가능성이 크거나 환경보전이 중요한 영역에 대해서는 강한 관리 기조를 유지한 채, 정책 필요와 여건 변화에 따라 제한행위별로 세밀하게 조정되어 왔다. 이러한 제도 운영 경과 속에서 지속돼 온 종전 대지에 대한 인구집중유발시설 재입지 억제, 대규모 개발사업에 대한 수도권정비위원회 심의, 과밀부담금 제도 등은 현재 서울의 주요 도시공간 재편과 전략적 개발사업에 실질적 영향을 미치고 있다.
수도권정비위 심의·과밀부담금·타 법 규제가 서울 도시성장관리에는 제약
실제로 서울의 여건 변화와 과밀억제권역 지정의 쟁점을 분석한 결과, 현재 서울에 적용되고 있는 과밀억제권역 규제는 항목별로 효과 차이가 있으나 특히 수도권정비위원회 심의, 과밀부담금, 타 법에 따른 간접 규제가 서울의 도시성장관리를 제약하고 있는 것으로 나타났다. 구체적으로 서울의 경우 전역이 과밀억제권역으로 지정되어 있기 때문에 종전 대지에 인구집중유발시설을 재입지시키거나 일정 규모 이상의 개발사업을 추진할 경우 수도권정비위원회 심의를 거쳐야 하고, 대규모 업무·판매시설 등의 신·증축에 대하여 과밀부담금이 부과되고 있다. 여기에 조세·지방세·주택공급 등과 관련한 타법에 따른 간접 규제까지 중층적으로 작동하면서 서울의 전략적 개발사업의 추진, 기업의 입지 및 투자 의사결정 등이 상당 수준 제한되고 있다. 그리고 이는 국제업무 및 신산업 거점 조성, 변화한 인구·가구에 대응한 도심형 주거 공급 확대, 동북권 등 저발전지역의 성장 거점 육성과 같이 서울시가 현재 중점적으로 추진해야 할 핵심 도시성장관리 과제의 원활한 추진을 어렵게 하고 있다.