서울 철도망과 도시공간구조 통합개발 통한
교통효율성·경제성·지속가능도시 동시 추구
서울시, 도시철도계획과 도시공간구조 간 정합성 부족…통합적 접근 필요
서울시는 철도서비스 취약지역 해소와 대중교통 중심도시 실현을 위해 도시철도망을 지속적으로 확대해 왔다. 그러나 실제 추진 과정에서는 예비타당성조사에서 탈락하거나 민간투자 유치 실패로 사업이 지연되는 사례가 빈번히 발생하고 있다. 실제로 제1·2차 서울특별시 도시철도망 계획에 포함된 18개 노선 중 5개 노선은 사업 추진에 난항을 겪고 있다. 예를 들어, 목동선과 강북횡단선은 향후 개발 수요가 존재하지만 현재 수요를 중심으로만 평가되어 탈락하였고, 위례신사선은 예비타당성조사를 통과했음에도 불구하고 사업성 우려로 민간사업자가 참여하지 않고 있다. 이로 인해 철도망 계획과 도시계획의 시기적 불일치는 심화될 것이며, 개발 시점과 철도 개통 시점 사이의 간극은 도시공간 활용을 제약하는 요인이 되고 있다.
더불어 서울시 공간구조와 철도계획 간 정합성 부족도 주요한 문제로 지적된다. 서울시는 3도심, 7광역중심 체계를 기반으로 하는 다핵 도시구조를 지향하나, 철도망 확충은 교통소외지역 해소와 통근수요 대응에 치중되어 있어 다핵 구조에 필수적인 주요 거점 간 연계성이 개선되지 못하고 있다. 특히 여의도, 상암, 잠실, 창동상계 등 전략적 거점지역은 철도노선이 미비하거나 계획 자체에서 배제되어 있어, 일부는 GTX나 기존 노선 중심으로 교통개선대책을 마련하고 있다.
이와 같이 철도와 도시가 통합적인 계획과 개발이 이루어지지 못한다면 도시공간의 균형발전, 기능 배치 효율성, 중심성 강화를 도모하는 데 근본적인 한계가 있다. 또한 대규모 주택단지 조성에 있어서도 이 문제는 반복되어 나타난다. 우면, 세곡, 강일 등의 주택지구는 철도 없이 조성되었고 입주 이후 교통혼잡과 민원이 반복되고 있는 대표적인 사례다. 철도계획이 공간구조와 통합되지 않는 한, 교통 효율성과 도시경쟁력 확보는 어렵다는 점에서 철도와 도시계획의 통합적 접근이 시급히 요구된다.
철도·도시개발 관련 제도의 이원화와 역세권 통합개발 구조에 한계 있어
철도 및 도시개발 관련 제도는 오랜 기간에 걸쳐 각각 발전해 왔으나, 통합적 관점에서 설계되지 않아 사업현장에서 철도와 도시의 연계추진에 한계를 보이고 있다. 1980년대부터 시작된 민자역사 개발은 수익성 중심으로 운영되면서 도시계획과의 연계가 미흡했다. 이후 「철도건설법」, 「도시개발법」 등이 각각 개정되었지만, 여전히 철도시설 중심 또는 택지개발 중심의 관점에서 운영되고 있다. 이러한 법체계하에서는 철도 상부공간 활용, 역세권 개발 등을 통합적으로 추진하기 어려우며, 인허가 과정이 이원화되어 있어 사업이 장기화되는 구조적 한계가 존재한다.
이러한 한계를 극복하고 철도역과 주변지역을 통합 개발하기 위해 2010년 「역세권의 개발 및 이용에 관한 법률」이 제정되었다. 그러나 「철도건설법」, 「도시정비법」, 「국유재산법」 등 주요 관련 법률의 인허가 의제 처리가 배제되어 있어 실효성이 떨어진다. 토지수용방식도 기성시가지의 특성을 고려하지 못하고 수용방식을 획일적으로 적용하여 토지확보에 시간적, 행정적 비용을 야기한다. 다른 사업과 달리 개발제한구역 해제 관련규정도 명시되어 있지 않아 용지확보를 더 어렵게 한다. 결과적으로 법 제정 이후 역세권개발구역 지정 실적이 거의 없다는 점은, 현 제도만으로는 실질적 통합개발이 어려움을 보여 준다.
홍콩·일본 사례 통한 철도·도시개발의 통합적 사업구조와 선순환 모델
홍콩과 일본은 도시계획과 철도계획을 일체적으로 통합한 정책·사업구조를 보여 준다. 홍콩은 Rail+Property(R+P) 모델을 통해, 철도 건설과 역세권 부동산 개발을 연계해 개발수익이 철도운영과 건설에 재투자되는 선순환 구조를 확립했다. 정부와 MTR, 민간사업자 간 일관된 협력체계로 토지개발권·사업권을 효율적으로 조정하고, 토지 가치 상승분을 공공의 이익으로 환원한다. 그 결과, MTR은 공공서비스인 철도운영을 통해 발생하는 손실을 부동산 개발이익으로 보전하고 있으며, 2022년에는 더 나아가 부동산 개발이익이 MTR 영업이익의 86%를 차지하는 것으로 나타났다. 일본은 「택철법」을 기반으로, 신도시 개발과 광역철도 도입을 동시에 계획하고, 토지구획정리 환지방식을 통해 철도 연선에 신도시를 조성하는 모델을 활용하고 있다. 예컨대 츠쿠바 익스프레스가 통과하는 카시와노하 캠퍼스역 일대는 철도 신설과 미개발지의 일체적 개발을 통해 지역공간구조를 재편하였다. 그 결과, 철도 개통 이후로 통근시간이 단축되고 연선도시의 인구가 증가하는 등 교통 개선과 도시성장이 동시 달성되었다.
물론 이들 사례는 우리와 법제환경 등 다양한 차이가 있으나, 사전기획 기반의 복합개발, 민간 주도 공공 협력 방식, 개발이익 재투자 전략을 통해 철도․도시개발의 선순환을 이끈다는 공통점을 보여 준다. 특히 법제도의 일관성과 사업구조의 유연성은, 우리도시에 필요한 철도․도시 통합개발 활성화 및 적용방안 논의에 중요한 시사점을 준다.