서울 용도지역제, 토지이용 관리수단 기능 위해
지방정부 권한 확대, 유연한 관리 등 개선 필요
용도지역제, 경직적 운용으로 지역 특성·시대 변화에 유연한 대응 어려워
우리나라의 용도지역제는 1934년 「조선시가지계획령」을 통해 처음 도입된 이후 많은 제도적 변화를 겪었다. 그러나 실질적으로는 근본적인 변화 없이 일부 규정(명칭과 종류)만 바뀐 채, 현재까지 우리나라 전 도시의 토지이용을 관리하는 주요한 수단으로 작동하고 있다. 즉 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)」에 규정된 용도지역 종류 외에 신규 용도지역 지정 불가능, 「건축법 시행령」 별표의 규정에 따른 획일적 건축물 용도 관리 등 중앙정부 중심의 경직적 운용이라는 근본적인 문제를 극복하지 못한 채 오늘에 이르고 있다.
최근 우리나라는 인구구조의 변화, 포스트 성장 시대로 진입, 기후변화 위기 등 거스를 수 없는 시대적 변화에 직면하고 있다. 시민의 요구 또한 점점 다양해지고 개별화되고 있으며, 도시공간에서는 지금까지 볼 수 없었던 용도에 대한 수요가 발생하고 있다. 이러한 변혁의 시대에 전 국토에 보편적·획일적으로 적용되는 현재의 용도지역제로는 매력적이고 지속 가능한 도시공간을 형성하는 데 한계가 있다.
서울이 당면한 용도지역 문제, 다양한 요인이 얽혀 나타난 다차원적 현상
그간 서울의 용도지역제를 둘러싸고 나타나는 문제는 용도와 개발밀도의 일원적 연동, 근린생활시설의 포괄적 분류와 광범위한 허용 등과 같이 법·제도에 기인하는 문제부터 주거지역의 비주거용도 확산, 기능 상실 지역에서 용도지역 재정비 요구 등 도시공간에서 실제로 나타나는 현상까지 문제의 양상이 너무나 다양하고 광범위하다. 이러한 문제들은 단순히 하나의 규정이 적용되면서 나타나는 현상이 아니라 다양한 요인이 씨줄 날줄로 얽혀 나타나는 다차원적 현상으로 볼 수 있다. 이에 따라 문제 해결을 위한 해법도 단순하지만은 않다.
이 연구에서는 서울의 지역 특성과 정체성을 살리면서 시대적 여건 및 생활양식 변화를 담을 수 있는 용도지역제로 전환을 모색하기 위해 우리나라(서울)의 도시공간에서 용도지역을 둘러싸고 어떠한 유형의 문제가 나타나고 있는지, 그 문제를 발생시키는 근원적인 원인·요인이 무엇인지를 구조적으로 살펴보았다. 이를 통해 우리나라(서울)의 사회·경제·정치적 시스템과 현실적인 한계 속에서 용도지역제의 과제와 개선 방향을 제안하였다.
서울의 용도지역제 문제를 3개 측면(개발·이용, 지정, 실행) 구분해 분석
우리나라 용도지역제의 법·제도적 구조와 특징, 서울시 용도지역의 지정 및 개발 현황과 이슈, 최근의 여건 변화 등을 고려하여 서울의 용도지역제 문제를 포괄적으로 종합화한 결과는 [그림 2]와 같다. 서울 용도지역제의 문제 유형은 크게 개발 및 이용 측면, 지정 측면, 실행 측면으로 구분된다.
먼저 개발 및 이용 측면은 토지와 건축물에서 일어나는 건축·개발 행위가 개별로, 혹은 지역 단위에서 일어나면서 나타나는 현상과 문제로 볼 수 있다. ①, ②는 용도지역이 지정 및 관리 방향과 다르게 이용되면서 나타나는 문제이고, ③은 과도한 용도·개발밀도 차이가 나는 용도지역의 연접으로 인해 나타나는 문제이다. 반면 ④~⑧은 주로 건축물 단위에서 이용되는 용도 관리상의 문제에 초점을 두고 있다.
[그림 2] 서울시 용도지역제의 현상 및 문제
지정 측면은 용도지역을 지정하거나 조정하면서 발생하는 문제로 ①은 용도지역 지정 규모·형상의 문제, ②는 용도지역 지정 시 고려가 미흡한 사항, ③~⑤는 용도지역 조정 및 관리상 나타나는 문제를 말한다. 마지막으로 실행 측면은 공공에서 용도지역제를 운용·관리함에 있어 어려움이 있거나 한계로 작용하는 사항 등을 말한다.