용도규제는 주민 일상생활과 밀접한 관련 있어 주민의사 반영한 입지(허용)기준 절차 마련해야

용도규제, 원칙·기준 모호해 주민 갈등 발생…주민 의사 반영된 기준 설정 필요

우리나라 용도지역제의 용도규제는 ｢건축법｣에서 건축물의 용도를 분류하고, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)｣에서 용도지역별로 건축할 수 있거나 건축할 수 없는 건축물의 용도·종류 및 규모 등을 제한하는 이원적 시스템으로 관리되고 있다. 지방정부의 ｢도시계획조례｣는 ｢국토계획법｣에서 지역 여건 등을 고려하여 용도의 허용·불허 여부를 규정할 수 있도록 위임한 용도에 한해서만 허용 여부를 결정하고 입지기준을 구체화한다. 그러나 용도지역별로 다양한 용도가 폭넓게 허용되고, 조건부 완화 등 많은 예외 규정을 두고 있어 용도규제에 대한 원칙과 기준이 모호하다. 특히 주거지역에서 음식점, 위락시설, 소규모 공장 등 다양한 근린생활시설을 광범위하게 허용하고 있어 지역 주민 간 소음·진동, 주차 및 교통, 소란·난동, 풍기문란, 냄새, 쓰레기, 치안 등의 문제로 갈등이 발생하고 있다. 
최근에는 산업구조와 생활 여건이 매우 빠르게 변화하면서 과거에 볼 수 없던 신종 용도까지 속속 등장하고 있다. 신종 용도의 등장과 입지로 인한 영향을 가장 가까이에서 체감하고 경험하는 사람은 지역 주민이다. 용도규제는 주민의 일상생활과 밀접히 관련되어 있기 때문에 지역 주민의 의사를 반영한 입지기준 설정이 필수적이다.

‘근린생활시설’ 법률상 종류만 나열, 폭넓게 허용…주거환경 훼손, 분쟁 이어져

｢건축법｣ 시행령 [별표 1]에는 ‘제1종 근린생활시설’과 ‘제2종 근린생활시설’이 건축물 용도의 한 종류로 제시되어 있지만, 용도에 대한 법률상 정의 없이 종류만 나열되어 있다. 생활에 필수적인 용도부터 유흥·사행 시설까지 환경적 영향과 목적이 다양하면서도 유사하지 않은 용도를 광범위하게 포함하고 있는 것이다. 서울시의 경우 전용주거지역과 보전녹지지역을 제외한 대부분의 용도지역에서 제1종·제2종 근린생활시설을 폭넓게 허용하고 있다. 이로 인해 양호한 주거환경이 훼손되는 사례가 서울 곳곳에서 나타나고 있으며, 과도하게 상업화가 진행된 주거지역에서는 생활환경 악화 문제가 심각한 상황이다. 소음, 냄새 등 주변 지역에 미치는 부정적인 영향이 크거나 일상생활에 큰 불편을 초래하는 경우에는 근린 분쟁으로 이어지기도 한다.

근린생활시설 입지로 주정차, 흡연, 소음, 냄새, 쓰레기 순으로 ‘불편’ 유형 파악

근린생활시설 입지로 인한 불편 유형을 120다산콜센터 민원상담데이터(2014~2019년)와 일부 자치구의 민원접수 상담데이터를 활용하여 파악한 결과, 근린생활시설 입지로 인한 불편은 주정차가 가장 많았고, 다음으로 흡연, 소음, 냄새, 쓰레기 순으로 파악되었다.
근린생활시설 세부 용도의 기능과 성격, 내부에서 일어나는 활동과 행태에 따라 빈번하게 제기되는 불편 요인은 다소 차이를 보이고 있었다. 일반음식점에서는 소음, 냄새로 인한 불편 민원이 많았고, 편의점 등 판매시설과 교회 등 종교시설, 학원 등 교육시설에서는 소음으로 인한 불편 민원이 많았다.