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연구보고서

용도지역제 효율적 운용 위한 서울시 용도분류체계 개선 방향

등록일: 
2020.07.13
조회수: 
1570
저자: 
이주일, 윤혜림
부서명: 
도시공간연구실
분류: 
기초
분류번호: 
2019-BR-01
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건물 없는 토지이용 등 행태 기반 용도분류체계
​ ‘국토계획법’에 도입해 용도지역제 효율적 운용

기존 형태 위주 한계 극복하려면 행태 기반 용도분류체계 도입 필요

우리나라의 용도지역제는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)」에서 용도지역지구의 지정, 건축물의 규모, 층수, 허용용도 등을 규정하고, 「건축법」에서 허용용도와 관련된 건축물의 용도분류를 규정하는 이원적 시스템으로 되어 있다. 그러나 「건축법 시행령」 별표에 명시된 용도별 건축물의 종류는 명칭에서도 알 수 있듯이 주로 건축물만을 대상으로 하고 있다. 또한 「건축법」에 의한 용도분류는 기본적으로 건축물의 구조와 안전을 위하여 구분되기 때문에 용도지역제에서 목표로 하는 도시관리 및 주변 환경에 대한 충분한 고려가 결여되어 있다.
또한 도시에는 건축물이 없는 상태로 이용되는 토지가 다수 존재하고 있으나, 건축물만을 대상으로 하는 「건축법」에서는 이를 포함하기 어려운 구조이다.
결과적으로 현재의 「건축법 시행령」 별표의 용도분류체계로는 도시계획 및 용도지역제가 목표로 하는 바람직한 토지이용을 실현하는 데 지장을 초래할 수 있다. 용도지역제의 효율적 운용을 위해서는 건축물이 없는 토지이용을 포함한 행태 기반의 새로운 용도분류체계를 「국토계획법」에서 별도로 마련할 필요가 있다.

서울시 조사결과, 기존 용도분류체계와 다른 다양한 토지이용이 존재

서울시를 대상으로 도시 내 토지이용을 조사한 결과, 기존 용도분류체계와는 다른 다양한 종류의 토지이용이 존재하는 것을 확인하였다. 즉, 건축물대장에 등록된 용도와 실제로 이용되는 용도가 다른 경우, 또는 건축물대장에 동일한 용도로 등록되었어도 실제 이용되는 기능, 활동 등 행태가 상이한 사례가 상당히 많았다. 뿐만 아니라 하나의 건축물 내에서 수직적으로 동일한 용도로 이용되는 경우도 있지만, 다양한 용도가 복합적으로 활용되는 사례도 다수였다.
가설・임시건축물을 포함해 건축물 없이 토지 자체를 이용하고 있는 경우(주차장, 텃밭, 과수원 등)도 많았다. 동일한 기능, 활동 등 행태로 이용되고 있어도 실내에서 이용되는 경우와 실외(야외)에서 이용되는 사례도 확인되었다.
또한 현장조사 결과, 카페라는 이름으로 다양한 활동이 이루어지고 있는 OO카페, 쿠킹클래스・체험형 팝업스토어・가상현실(VR) 체험방 등 놀이・체험 공간, 파티하우스・공유연습실・공유부엌・공유오피스 등으로 대표되는 대여 공간 등 「건축법」 용도분류체계에 포함시키기 어렵고 애매한 신규 용도가 상당히 많이 파악되었다.

선진 대도시에서는 도시계획 차원의 행태 기반 용도분류체계가 있어

미국 대다수의 도시는 IBC(International Building Code)의 건축물 용도분류체계와는 별개로 용도지역제 차원에서 용도를 분류하고 이를 용도지역별 용도규제와 연계하고 있다.
IBC의 건축물 용도분류는 재실자의 점유 특성에 따라 Assembly, Business, Educational 등을 포함한 10개 대분류로 구성되지만, 용도지역제에서는 토지이용의 관점에서 크게 주거, 공공, 상업, 공업 용도로 Use Group을 구분하고 있다. 도시 특성에 따라 농업, 보조 용도, 부설 용도를 별도로 분류하기도 한다.
또한 주거, 공공, 상업, 공업 등 각 용도들은 기능의 공통성과 유사성, 활동 등을 토대로 세부적으로 분류된다. 세부 분류 시, 동일한 기능과 활동으로 이용되더라도 실내와 실외를 구분하고 있고, 주변 지역에 미치는 환경 부하 등 부정적 영향이 큰 용도와 이용 강도가 높은 용도는 별도로 분리하고 있다.
특히 대체적으로 공원・놀이터・오픈스페이스 등 건축물이 없는 토지이용과 구조물도 분류체계 내에 포함하고 있다.
이렇게 분류된 용도는 명칭만 나열하고 있는 것이 아니라 용도별로 어떠한 기능, 행태로 이용되는지 구체적으로 기술하고 있어 새로운 용도가 등장하더라도 비교적 체계 내에 유연하게 받아들일 수 있는 구조를 형성하고 있다.

 

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