서울도심 정비확대로 혼합형 적용도 확대,혼합형 개선 ‘보존연계 통합형’ 도입 필요

최근 도심 정비정책 변화와 혼합 정비형 추진 확대에 따른 대응 필요

그동안 서울도심(구 역사도심)은 노후화가 심화되고 4차 산업혁명 등 시대적 변화에 부응한 신산업 도입 등 산업구조 변화가 정체되면서 날로 저하되는 도심의 경쟁력과 활력을 높이기 위한 전환점을 마련하고자 도심의 변화 수단인 정비사업을 확대하고, 각종 정비사업을 유인하는 인센티브를 제공하는 정비 활성화 정책을 발표하였다. 
기존에 해제하였던 정비사업구역을 재지정하고, 동대문 주변 낙후지역을 중심으로 정비 가능한 정비예정구역을 확대 지정하여 도심 내 일반상업지역에서 특성 보호가 필요한 일부 지역을 제외하고는 대부분의 지역이 정비 가능하도록 바꿨다. 또한, 높이와 용적률 등 규제를 완화하여 정비사업이 활성화될 수 있도록 도심의 중장기 발전계획인 “서울도심 기본계획(전 도심부 발전계획)”을 변경하고, 도심 주거와 신산업 도입을 확대하여 도심의 경제적 기반이 강화될 수 있도록 하였다. 이러한 정비의 양적인 확대 정책과 함께, 기후변화 및 코비드 이후 점차적으로 증가하는 녹지에 대한 수요를 반영하여 정비사업 추진 시 30% 이상 녹지확보를 의무화하는 녹지생태도심 정책을 신규로 도입하여 정비의 질적 개선을 도모하고 있다. 
이러한 변화를 담아 향후 신규로 추진하는 정비구역에 대해서는 일반 정비형과 소단위 정비형을 혼합해서 지역특성을 존중하면서 기반시설을 개선할 수 있도록 하는 혼합 정비형 추진을 정하고 있으나, 이에 대한 개념이 모호하고 각종 변화된 기준 등을 담아 추진할 수 있는 활용방안이 없어 구체적인 검토가 필요한 상황이다. 

혼합형을 구성하는 일반·소단위·보존형 각각의 문제점 개선이 우선되어야

일반 정비형은 도심재개발사업을 도입하면서 적용하고 있는 일반적인 정비수법으로서 전면철거하고 새로운 개발을 추진한다는 의미에서 “전면철거 재개발(Scrap & Build)” 방식으로도 불린다. 개발규모가 크기 때문에 사업성도 높고 효율적이며, 도로·공원 등 정비기반시설 개선 효과도 높다. 반면에, 도로 몇몇을 제외하고는 대부분 기존 도시조직과 무관하게 도로와 공원을 구획하여 해당 지구의 특성을 알아볼 수 없게 될 정도로 지역 특성에 대한 고려가 부족하다. 또한 구역 전체에 대한 계획적 고려 없이 지구가 분할 개발되어 보행 단절, 활력 저하 등 문제를 양산하고 있다. 구역 전체 차원에서 지역특성 반영 및 구역단위의 통합 연계 개선이 필요하다.
소단위 정비형은 일반 정비형의 문제점을 개선하고자 2000년 초반 다양한 논의를 거쳐 기존 도시조직 특성을 존중하면서 소단위로 정비하는 정비수법의 하나로 자리 잡게 되었다. 실제 시행은 2010년 초반 ‘관수동’을 시범사업으로 추진하면서 검토를 시작하여 중반부터 본격적으로 적용되었으며, 98개소까지 확대하였지만 최근 21개소로 축소하고 대신 혼합형 추진을 검토하고 있다. 초창기에는 지구단위계획을 수립하여 추진되었으나, 기반시설 설치와 자율적 정비에 한계를 보이면서 지구단위계획을 토대로 정비계획을 수립하면서 ‘소단위 정비형’이 모양을 갖추기 시작하였다. 하지만 소단위 정비는 현실적으로 기존 특성을 발전시켜 나가는 보존방식보다는 변화를 최소화하는 정비방식을 따르다 보니, 오히려 기반시설이나 건축물의 질을 저하시키는 한계를 보여 왔다. 본연의 취지를 살려 소단위에 한정하지 않고 특성을 살리면서 다양한 규모로 정비될 수 있도록 고민할 필요가 있다.  
보존형도 2000년 초반 도심의 특성과 매력을 살려 나가기 위한 노력으로 역사문화자원을 포함하고 있는 재개발 구역의 보존계획 수립을 의무화하면서 시작되었다. 2001년 도심재개발 기본계획에서 보전 재개발 수법을 처음 도입하고, 역사문화자원의 보존을 고려한 재개발 유도지침이 마련되었다. 이후 점차 확대되어 현재 15개 지구가 보존형으로 지정 추진되고 있으며, 보존형으로 지정된 지구에서는 역사문화자산을 보존하는 대신, 건폐율과 기반시설 부담률을 완화·적용하고 인접 지구에서 용적률 이전을 적용할 수 있도록 하고 있다. 하지만 건폐율 완화 및 기반시설 공공 지원에도 불구하고 용적률 이전을 위한 추진 절차도 마련되어 있지 않고 증축 등 현상변경이 어려워 사업성을 확보해 역사문화자산을 보존하면서 정비사업을 추진하기란 사실상 불가능한 셈이다. 사유지 내 역사문화자산의 훼손이 가속화되는 상황에서 역사문화자산별로 다양한 수단을 마련하여 보존을 하면서도 정비가 가능하도록 현실화할 필요가 있다.

혼합형, 지역특성 반영은 가능하나 개별 정비수법의 문제는 과제로 남아

2016년 도시·주거환경 정비 기본계획(도시환경정비사업부문)을 재정비하면서 지역특성과 주변 여건을 고려하여 한 구역 내에서 사업지구 단위별로 일반 정비형, 소단위 정비형, 그리고 보전 정비형을 적용할 수 있는 ‘혼합형’ 운영방식을 도입하면서 처음 적용하였다. 이는 독립된 정비수법이라기보다는 전면 철거방식으로 추진하던 ‘일반 정비형’의 문제점을 개선하기 위하여 일반형에 소단위와 보전 정비형을 혼합하여 추진할 수 있도록 전환하는 방식이다. 일반형이 혼합형으로 전환되면서, 일반형 구역을 대상으로 소단위 정비형과 보전 정비형 추진을 검토하여 정비지침(당시 재생관리지침)을 변경하여 추진하였다. 최근 변경된 정비 기본계획에서도 일반형 정비지구에서 혼합형 추진이 가능하도록 허용하였고, 일부 소단위 정비지구와 재지정된 정비예정구역에 대해서도 혼합형 추진을 결정하여 향후 혼합형 정비의 확대가 예상된다.  
최근에는 공평 15·16지구를 도시건축혁신 시범사업으로 추진하여 종로변 역사문화자산과 피맛길을 보전하면서 정비하는 ‘지구 내 혼합형’ 정비를 시도하였다. 종로 전면 블록은 소단위로 정비하고, 후면부는 보전에 대한 높이 완화를 적용받아 일반형으로 정비를 추진하였다. 기존 정비수법을 개선하는 새로운 정비수법으로서 각 정비수법의 문제를 개선하는 지구 내 혼합형 정비의 가능성을 확인하였으나, 소단위 정비지구의 정비 문제와 일반형 정비지구의 과도한 정비 문제는 여전히 과제로 남아 있다.