문화시설 특성 반영한 민자사업 협상 방안 마련해
효과적 협상에 이어 민간투자사업 활성화에 기여

민자사업 협상은 주무관청과 사업시행자 간 실시협약 체결을 위한 과정

민간투자법에 의한 민간투자사업 추진 절차는 시설사업기본계획 또는 제3자 제안공고 고시, 제안서 평가, 협상, 실시협약 체결 순으로 진행된다. 그리고 협상은 주무관청과 사업시행자 간에 실시협약을 체결하기 위한 과정으로 사업의 주요 조건인 총사업비, 사용료, 수익률 등을 결정하고, 양자 간에 사업추진의 위험 배분과 귀책사유에 대한 처리를 결정한다.

문화시설 협상은 전통 사업과는 시설 성격, 쟁점 달라…표준협약(안) 적용 어려워

서울공공투자관리센터가 수행하였던 서울아레나 복합문화시설 민간투자사업 협상은 전통적으로 진행해 왔던 도로, 철도시설 민간투자사업 협상과는 시설 성격뿐 아니라 협상의 쟁점에서도 차이가 있었다. 예를 들어 철도시설 협상에서는 재정지원, 사용료, 공사비 등 주무관청의 재정부담 완화가 쟁점이었다면, 아레나 시설은 재정지원이 없었으며 부속사업의 수익이 높아 공간·운영계획, 사용료, 공연 콘텐츠 등 다양한 내용까지 협상 쟁점으로 다루었다. 또한 도로, 철도시설 민간투자사업은 과거 선례나 KDI에서 제시하는 표준실시협약(안)이 있어 상대적으로 협상 과정이 원활하지만, 대규모 문화공연시설은 BTO방식¹⁾ 으로 추진하는 것이 전국 최초여서 참고할 만한 사례가 없었다. KDI 도로 표준실시협약(안)을 적용하기에는 내용 측면에서 달리 규정해야 할 부분이 많았다. 이러한 배경에서 이 연구를 수행하였으며, 앞으로 서울시 및 지방자치단체, 사업시행자가 이와 유사한 민간투자사업을 진행할 경우 이 연구를 참조하여 합리적이며 효과적인 협상을 운영하여 민간투자사업 활성화에 기여하기를 기대한다.

문화시설은 정의·유형 따라 다양하며, 민간투자사업은 지자체가 BTL로 추진해

문화시설의 사전적 정의는 ‘문화를 누리고 발달시키는 데 필요한 시설’이며, 문화예술진흥업 제2조에 따르면 문화시설이란 공연시설, 전시시설, 도서시설, 문학관, 공연 및 문화복합시설, 예술인 창작공간 및 공연·전시 등을 말한다. 그리고 민간투자법 제2조에서 정의하는 ‘사회기반시설’에 문화시설은 사회서비스 제공시설 범주에 포함될 수 있어 민간투자사업으로 추진이 가능하다. 국내 문화관광 민간투자사업의 시설유형을 보면 관광시설, 도서관, 체육관, 전시시설, 지역문화활동시설 등이고, 대부분 BTL²⁾ 과 민간제안방식으로 추진되었으며, 주무관청은 중앙부처가 아닌 지방자치단체이다. 한편 문화시설을 공공재 특성인 비배제성, 비경합성 등을 기준으로 유형화할 수 있는데, 요금을 받는지 아닌지에 따라 구분되어 공연시설이 무료로 운영되면 준공공재로 구분할 수 있으며, 유료로 운영되면 사적재 성격에 가깝다. 또한 가격을 민간 시장에 맡기느냐 정책으로 결정하느냐에 따라 수익성과 공익성을 고려해야 한다.

협상 목표 사업별로 달라…철도는 ‘재정부담 완화’ 아레나는 ‘공익·사업성 균형’

이 연구에서는 협상 과정에서 드러난 다양한 쟁점과 처리 방안에 대해 의견을 수렴하고, 시설유형에 따라 다르게 나타나는 협상 과정의 특징을 살펴보고자 서울시 민간투자사업 협상(동북선, 위례신사선, 아레나)에 참여했던 서울시 공무원과 민간사업자 등을 대상으로 심층 면접 조사를 수행하였다. 동북선, 위례신사선 협상 참여자는 총사업비, 예측 수요, 사용료, 수익률, 실시협약이 중요하다고 답변하였고, 아레나 협상 참여자는 운영계획, 총사업비, 사용료, 재원조달, 실시협약이 중요하다고 답변하였다. 즉 철도는 수요, 수입, 수익률에 중점을 두었으며, 아레나는 운영계획, 재원조달 등에서 중점을 두었음을 알 수 있었다. 또한 철도는 설계, 운영계획을 협상에서 중요시하였고, 아레나는 설계, 금리/물가 등을 중요시하였다. 한편 철도 사업에서 주무관청의 협상 목표는 적기협상 완료, 재정부담 완화였지만 아레나 사업은 적기협상 완료, 공익성과 사업성의 균형이 목표라는 차이를 보였다. 사업자의 경우도 철도 사업은 사업비 및 사업성 확보가 협상의 목표였지만, 아레나 사업은 사용료 현실화, 공연산업 이해를 바탕으로 합리적 판단을 조율하는 것이 목표였다고 답하였다.

1) BTO(Build-Transfer-Operate) : 사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정 기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식
2) BTL(Build-Transfer-Lease) : 사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정 기간의 시설관리운영권을 인정하되, 그 시설을 국가 또는 지방자치단체 등이 협약에서 정한 기간 동안 임차하여 사용·수익하는 방식