저성장·분권화시대 여건변화에 따라 자치구, 도시계획 역할·역량 강화해야

지역특성·주민수요 반영한 자치구 차원의 도시계획이 더 요구되는 시점

과거 고성장·개발시대의 도시계획은 서울시가 주도하는 공간구조 개편이 주류였지만, 최근 저성장·분권화시대에는 ‘지역밀착형 도시계획’이 대세를 이루고 있다. 이렇게 변화된 여건에서는 대도시 서울의 효율적이고 일관성 있는 도시관리 외에 지역 특성과 주민수요를 반영한 자치구 차원의 도시계획이 요구된다.

1991년 지방자치제가 시행된 이래, 도시계획 분권화에 대한 논의는 주로 중앙정부와 광역지자체 차원에서 이루어졌으며, 자치구 차원에서 분권화 논의가 진행된 적은 없었다. 현행법상 서울시의 도시계획 결정은 전적으로 서울시 권한이며, 자치구는 도시관리계획의 입안, 경미한 도시계획 결정 등을 조례로 위임받아 수행하고 있는 실정이다.

하지만 2018년 3월 서울시가 생활권계획을 확정한 이후 공공행정서비스의 질 향상, 주민참여와 시민민주주의의 확산, 지역특성을 반영한 도시계획 운영 등 자치구 도시계획에 대한 새로운 역할론이 제기되고 있다. 분권화시대에는 변화된 시대적 여건을 반영하여 자치구의 도시계획 역할과 역량을 강화할 필요가 있다.

현행법에 따라 자치구, 서울시장의 도시계획 권한 일부 위임받아 수행

현행법상 도시계획의 입안, 결정 등 도시계획 관련 사무는 특별·광역시 등 광역지자체의 사무로 되어 있으며, 자치구는 서울시장의 권한 중 일부를 조례로 위임받아 수행하고 있다.

자치구 도시기본계획은 법정계획이 아니며, 자치구는 도시관리계획의 입안과 경미한 도시관리계획 결정·변경 등에 한해 제한적으로 권한을 위임받아 수행하고 있다.

자치구는 이러한 소극적인 도시계획 권한 위임이 주민 생활과 밀접한 시설을 확충하거나 사업을 신속하게 추진하는 데 장애가 된다는 문제를 제기하고 있다.

특히, 현행 법제도상에는 서울시와 자치구 간의 도시계획 사무 배분 및 역할에 대한 원칙과 기준이 없는 실정이다. 이로 인해 서울시와 자치구의 도시계획 업무상 중복과 입장 차이를 보이는 등 상호 불신의 문제가 발생하고 있다.

자치구 도시계획 입안권의 온전한 보장 미흡…결정권 없어 실효성 한계

현행 서울시 도시계획조례에서는 도시관리계획의 입안권을 자치구에 위임하고 있지만, 자치구의 입안권이 온전하게 작동하기에는 한계가 있다. 이와 관련한 문제점으로는 첫째, 현행 조례에서는 시장이 직접 입안권을 행사할 수 있으며, 그 범위를 ‘서울시 계획과 관련하여 필요한 경우’로 모호하게 규정하고 있다. 서울시가 정책적으로 추진하는 사업이나 서울시와 자치구의 이해가 충돌하는 경우에도 시장이 직접 입안할 수 있어 자치구의 온전한 입안권 보장이 미흡하다고 할 수 있다.

둘째, 자치구의 도시계획 결정 권한이 미흡한 상황에서 입안권만 위임하고 있어 실효성에 한계가 있다. 입안된 사안이 서울시 입장에 부합하지 않을 경우 해당 위원회에서 부결되거나 계획 내용의 상당한 변경이 이루어지기도 한다.

셋째, 자치구가 도시관리계획 결정·변경을 위한 입안을 하더라도 서울시 주관부서의 판단에 따라, 위원회 심의를 위한 안건 상정이 오랜 시간 지연되거나 이행되지 않는 사례도 있다. 서울시의 행정절차 지연 또는 불이행에 대한 이의신청이나 조율을 위한 제도적 절차가 미흡한 실정이다.

자치구 도시계획 결정 권한, 경미한 변경 위주로 제한 ‘자율 운영 어려워’

자치구가 행사할 수 있는 도시계획 결정 권한은 일정 규모 또는 일정 비율 이하의 도시관리계획과 경미한 변경 등으로 제한되어 있어서, 자치구 차원의 자율적인 도시계획 운영이 어려운 실정이다.

현행법상 도시관리계획을 결정·변경하기 위해서는 대부분 서울시 심의를 거쳐야 한다. 이에 따라 도시공간에 미치는 파급효과가 경미한 사안까지도 서울시의 심의･결정이 불가피하여 절차이행에 장시간이 소요되는 문제가 발생하고 있다. 예컨대, 지구단위계획에서 공동개발, 차량진출입구간 변경, 권장용도 변경 등은 자치구로 위임된 사항이 아니므로, 서울시 심의를 거쳐야 한다.

또한 자치구 도시기본계획이나 지역생활권계획과 같이 자치구 차원의 마스터플랜을 수립할 수 있는 권한이 없어서, 자치구 스스로 장래 도시계획의 방향을 설정하거나 기획하는 기능이 미흡한 점도 문제로 지적되고 있다.