대중교통의 재정 확보를 위해 ‘가치 확보’ 접근방식 적극 도입 (뉴욕市)
○ 일반적으로 대중교통은 운행 수입만으로 수익을 창출하기가 어려워, 각 대중교통 운영 주체는 지방정부 혹은 연방정부의 보조금 지원을 받아 시민들에게 대중교통 서비스를 제공하고 있음. 하지만 최근 지방정부와 연방정부의 재정적 어려움으로 인해 시민들에게 질 좋은 대중교통 서비스 제공을 위한 재정 확보가 어려운 상황임. 이에 따라 뉴욕市를 비롯한 일부 도시에서는 대중교통의 재정확보를 위해 ‘가치 확보(Value Capture)’ 접근방식을 적극 도입하고 있음.
- 대중교통에서 ‘가치 확보’ 접근 방식은, 대중교통 투자가 대중교통시설 인근의 토지 이용의 발전을 가져오고 이러한 발전은 토지 가치의 상승을 불러일으켜 대중교통 시설 인근 토지 이용자 및 민간개발자에게 추가적인 혜택을 가져올 수 있는데, 공공부문에서 다양한 전략을 통해 이러한 상승 가치를 공공으로 회수하여 이를 다시 대중교통 서비스 개선에 투자하는 것을 말함. 이러한 ‘가치 확보’를 위해 대표적으로 활용되는 방법은 다음과 같음.
- Land Value Tax(LVT, 토지가치세) : 대중교통 시설로 인한 지가 상승에 부과되는 세금
- Tax Increment Financing(TIF, 조세담보금융) : 대중교통 시설로 인해 미래에 증가하게 될 조세수입을 담보로 채권을 발행하여 개발 비용을 조달
- Special Assessments(SA, 특별과세) : 대중교통 시설 최 인근 지역에 특별히 부과되는 세금
- Transportation Utility Fees(TUF, 교통시설 이용 요금) : 대중교통 이용자에게 대중교통 이용 정도에 따라 부과되는 요금
- Development Impact Fees(DIF, 개발영향부담금) : 새로운 개발사업과 관련된 기반시설 설치비용을 사업시행자에게 부과
- Joint Development(JD, 공동개발) : 대중교통 시설 개발 시 민간 부동산 개발업자와 공동 개발을 통해 민간 부문에서 대중교통 시설을 제공하거나 이에 상응하는 비용을 부담
Air Rights(AR, 공중권) : 대중교통 시설 위의 공중권을 판매하거나 임대
‘가치 확보’ 방법의 적용 가능 공간
- 대중교통 시설 투자 및 서비스 향상과 같은 개선이 이루어지면 대중교통 이용자의 최종목적지에 대한 접근성이 높아지고 이에 따라 개인의 총통행시간이 감소하게 됨. 이러한 편익의 발생은 대중교통 시설 인근 토지 및 자산에 대한 수요 증가를 가져와 결국 토지 및 자산 가치가 상승하게 됨. 공공부문은 이렇게 상승된 가치를 개인 및 민간 개발자에 대한 세금부과, 판매, 임대 등의 방법을 통해 회수함으로써 대중교통 운영에 대한 재정을 확보할 수 있게 됨.
‘가치 확보’와 대중교통 투자의 선순환 과정
- '가치 확보’는 이미 아시아(예, 홍콩)에서는 많이 알려진 개념이나 현재까지 미국에서는 거의 드물게 적용되고 있음. 심지어 미국에서는 대중교통 재정확보를 위해 이러한 접근법을 사용하더라도, 이를 체계적이고 전문적으로 활용하지는 못하고 있는 실정임.
- 이에 따라 뉴욕市의 대중교통 정책 및 실행을 담당하고 있는 도시교통위원회(Metropolitan Transportation Authority, MTA)가 최근 수십억 달러가 투입된 지하철 확장 사업으로부터 얻을 수 있었던 이러한 ‘가치 확보’ 기회를 놓쳤다는 주장이 제기됨.
- 뉴욕市 도시교통위원회의 전 의장인 Jay Walder는 뉴욕市 지하철 확장 사업의 첫 번째 구간인 맨하탄 2번가 사업으로부터 이러한 ‘가치 확보’의 개념을 정확히 인지하고 적용하였다면 두 번째 지하철 확장 사업을 위한 많은 재정적 자금을 확보할 수 있었을 것이라고 최근 하버드대학교의 강연에서 언급하였음. 그는 당시 맨하탄 2번가 지하철 연장 사업 수행시에는 이러한 파생적 가치에 대한 인지가 부족하였으며 이를 활용할 방법론 역시 부족하였다고 실토함. Jay Walder는 최근 홍콩의 지하철 공사로 자리를 옮겨 그가 뉴욕市에서는 적용하지 못하였던 ‘가치 확보’ 접근법을 활용해 홍콩 지하철이 재정적 독립을 하는데 크게 기여함.
- 대중교통 블로거인 Benjamin Kabak은 뉴욕市의 또 다른 대중교통 사업인 풀턴街의 대중교통센터 건립의 가치를 ‘가치 확보’ 측면에서 분석함. 그에 따르면 현재 건설 중인 대중교통센터가 2014년 하반기에 완공 예정이지만, 이렇게 건립된 대중교통센터로 인해 뉴욕市의 남부 맨해튼 지역은 부동산 가치가 약 14억 달러(약 1조 5천억 원) 상승할 것으로 예상됨. Benjamin Kabak은 이렇게 상승된 부동산 가치를 개인이나 민간개발자에게 ‘가치 확보’ 방안을 통해 판매, 임대 혹은 추가적인 세금(부담금) 부과를 통해 뉴욕市는 또 다른 대중교통 서비스 향상 및 개발을 위한 재정을 확보할 수 있을 것이라 주장함. Benjamin Kabak은 건립될 대중교통센터가 타임워너센터와 같이 최고급의 상점을 갖추고, 주거시설까지 포함된 주상복합 건물로 건설이 되면 이러한 추가적인 가치가 더욱 더 증가할 것으로 예상하고, 뉴욕市의 대중교통센터는 ‘가치 확보’를 위한 대표적인 아이콘이 될 것이라 내다봄.
- 현재 뉴욕市는 이외에도 허드슨 야드의 지하철 7호선 연장을 통해 파생될 가치를 확보하기 위해 노력을 기울이고 있음. 뉴욕市는 ‘가치 확보’ 방안의 하나인 조세담보금융(Tax Increment Financing, TIF) 방안을 중심으로 ‘가치 확보’ 프로젝트팀을 마련하였고, 이 프로젝트팀은 지하철 7호선 연장에 따라 향후 기대되는 인근 자산의 미래가치를 기반으로 발생될 세금 및 부담금을 예측하고 이를 현재 및 미래 대중교통 프로젝트에 재투자하기 위한 전체적인 계획을 수립함.
- 하지만 콜럼비아 대학교의 대표적인 도시계획학자인 David King에 따르면 초기 예상과는 달리 7호선 연장을 통해 파생될 세금 및 부담금은 많이 줄어들 것으로 추정됨. 이는 아직 TIF를 위한 체계적인 방법론과 이를 예측하고 재투자하는 노하우가 부족하기 때문이며, 초기 예상보다 파생될 가치가 줄어들은 것은 사실이지만 TIF를 이용한 ‘가치 확보’를 통해 뉴욕市는 허드슨 야드의 고층건물을 건설 중인 민간개발자에게 공공시설 건설 및 환경영향 최소화를 위해 약 328백만 달러(약 3,480억원)의 보조금을 지급할 수 있게 됨.
- 결과적으로 Jay Walder는 뉴욕市가 미국 내 다른 도시와 마찬가지로 ‘가치 확보’에 대한 체계적인 계획과 노하우가 여전히 부족하지만, 향후 대중교통 시설 건설에 따른 ‘가치 확보’에 관한 좋은 선례를 남기는 도시가 될 것이라고 말하며, 이미 뉴욕市는 기존의 대중교통 재정확보 방안에 대한 문제점을 인식하고, ‘가치 확보’와 같은 새로운 접근방식을 활용하기 시작하였다고 강조함.