1. 연구배경 및 목적

우리 나라의 대표적인 주거복지정책으로는 공공임대주택과 전세자금 융자 프로그램을 들 수 있다. 아직까지 공공임대주택 정책이 주축을 이루고 있으나, 점차 주거비 지원범위가 확대되는 추세에 있다. 주거비 지원은 전세자금 융자가 대부분을 차지하고 있으며, 그밖에 서울시에서 시행중인 임대보증금 융자와 월세 보조 프로그램이 있다. 자가가구에 대한 지원은 주거현물급여 집수리사업과 주거환경개선자금 융자 프로그램이 시행되고 있으나, 아직까지 수혜자는 많지 않은 실정이다.

우리 나라에서 저소득층 주택정책이 본격화한 것은 저소득 영세민을 대상으로 한 영구임대주택 공급이 시작된 1988년부터이며, 1993년부터는 일반 저소득가구를 위한 공공임대주택 사업이 추진되었다. 그러나 영구임대주택 19만호 공급 이후 1993년부터 2002년까지 약 10년 동안 장기임대주택 공급은 매우 저조하였다. 그러나 외환위기 이후 임대료의 급격한 상승에 따라 저소득층의 주거 불안문제를 해소하기 위해 공공임대주택 공급이 다시 시작되었으며, 2003년부터는 공급목표를 100만호로 정하고 적극 추진중에 있다.

서울시의 공공임대주택 재고는 현재 전체 임대주택 재고의 4.5%로 전국기준 2.4%에 비해 상당히 양호한 수준이다. 이는 1990년대 합동재개발사업의 일환으로 세입자용 재개발임대주택 건설을 의무화하고, 이를 서울시에서 매입하는 정책을 꾸준히 추진한 덕분이다.

주거비 지원정책으로는 국민주택기금을 활용한 저소득영세민 전세자금 융자와 근로자․서민 대상 전세자금 융자지원 프로그램이 대표적이다. 이밖에 서울시에서 자체적으로 시행하고 있는 공공임대주택 입주자에 대한 임대보증금 융자, 차상위계층에 대한 월세 보조, 그밖에 ｢국민기초생활보장법｣에 따라 수급자를 대상으로 한 주거급여 등이 있다. 우리 나라의 경우 임차가구의 약 60% 정도가 전세가구라는 점에서 전세자금 융자형태의 주거비 지원이 가장 많은데, 2000년 이후 저소득영세민 전세자금 융자지원 수혜가구는 14만가구, 근로자·서민 전세자금 융자지원 수혜가구는 26만가구로, 전체 임차가구의 약 6%가 혜택을 받고 있다.

저소득영세민 전세자금 융자는 주로 저소득계층을 대상으로 하지만, 연 3.0%의 이자부담 조건으로 인해 정작 이자부담이 어려운 계층은 이용하기 어려운 실정이다. 특히 소득이 낮은 계층의 경우 월세비중이 높다는 점에서 영구임대주택에 입주하지 못한 법정영세민들과 차상위계층이 주로 정책의 사각지대에 놓여 있다. 서울시에서는 2002년도부터 정책의 사각지대에 있는 차상위계층과 사회취약계층을 대상으로 임대보증금 융자와 월세 보조정책을 시행하고 있으나, 재정부담으로 아직까지 소극적인 수준에 그치고 있다.

현재 정부는 전체 주택의 10%～15%까지 국민임대주택 재고를 확보한다는 목표를 가지고 국민임대주택 공급을 최우선시 하고 있다. 그러나 공공임대주택만으로 저소득층의 다양한 주거복지 요구를 충족시키기가 어렵다는 점에서 이제부터는 주거복지정책의 또 다른 한 축으로서 주거비 지원제도에 대한 본격적인 검토가 필요하다.

정부에서는 공공임대주택 정책대상가구로 소득 4분위 이하 가구를 정하고 있으나, 현재 공공임대주택 입주가구와 전세자금 융자가구를 합쳐 대략 전체 가구의 10% 정도만이 혜택을 받고 있다. 그러나 소득 4분위 이하 가구 중에서 최저주거기준 미달가구가 30%를 넘고 국민기초생활보장 수급가구, 차상위계층가구 등을 고려할 때, 앞으로 주거복지의 혜택범위를 확대하는 방향으로 다양한 정책이 강구되어야 할 것이다.

주거복지정책과 관련하여 또 다른 중요한 문제는 프로그램간 연계성이 부족하다는 점이다. 특히 프로그램간 편익수준의 격차가 커 영구임대주택에서 공공임대주택으로, 공공임대주택에서 전세자금 융자제도로의 연계가 이루어지지 않고 있다. 공공임대주택의 경우에도 재고 부족과 소형평형 위주의 구성으로 일단 입주가 이루어지고 나면 순환이 거의 되지 않고 있다. 각 프로그램의 자격기준이 다를 뿐만 아니라 재원의 한계로 혜택의 폭이 작다는 점도 정책간 연계를 어렵게 하는 요인으로 지적되고 있다.

저소득층가구의 다양한 주거요구에 맞추어 가구중심의 주거복지 지원체계를 구축하는 작업은 지원내용을 차별화하고 다양화할 뿐만 아니라 제한된 자원을 효율적으로 배분하기 위해서도 매우 중요한 과제이다.

본 연구에서는 공공임대주택뿐만 아니라 주거비 지원정책 등 정책간 연계체계 구축을 목적으로 구체적인 방안을 모색하였다. 특히 주거복지 프로그램의 일관된 대상자 선정기준을 토대로 가구별 정책요구수준에 따라 주거복지 프로그램을 체계화하고, 프로그램간·정책대상가구간 수혜의 형평성을 제고하는 데 역점을 두었다. 이와 함께 가구 및 주거특성에 따른 복지요구 수준을 분석하여 각 정책유형별로 대상가구 규모와 소요재원을 도출하였고, 가구특성에 맞추어 주거복지 프로그램의 체계화를 시도하였다.